Ludwig von Mises

Phạm Nguyên Trường dịch

Chương 2

Quản lý theo lối quan liêu (1)

1. Bộ máy quan liêu trong chính thể chuyên chế

Tù trưởng của một bộ lạc nguyên thủy nhỏ bé thường nắm trọn trong tay toàn bộ quyền lập pháp, quản lí hành chính và tư pháp. Ý chí của ông ta là luật. Ông ta vừa là người điều hành vừa là thẩm phán.

Nhưng vấn đề sẽ khác khi nhà độc tài mở rộng được quy mô lãnh thổ vương quốc của mình. Vì ông ta không thể có mặt ở khắp mọi nơi, ông ta phải ủy thác cho cấp dưới một phần quyền lực của mình. Trong khu vực của mình, những người này là đại biểu của ông ta, hành động nhân danh ông ta và được ông ta bảo trợ. Trên thực tế, họ trở thành các nhà độc tài khu vực, chỉ nằm dưới quyền – về mặt danh nghĩa – vị chúa tể đầy sức mạnh đã bổ nhiệm họ mà thôi. Họ cai trị các tỉnh theo ý chí của chính mình, họ trở thành thái thú. Ông vua vĩ đại kia có quyền bãi chức họ và bổ nhiệm người kế vị. Nhưng cũng chẳng giải quyết được gì. Chẳng bao lâu sau, vị thống đốc mới cũng sẽ trở thành thái thú gần như tự chủ. Điều mà một số nhà phê bình khẳng định – thực ra là sai – khi nói về chế độ dân chủ đại diện, rằng người dân chỉ nắm được chủ quyền trong ngày bầu cử, đúng, theo nghĩa đen, đối với hệ thống chuyên chế này: Nhà vua chỉ có chủ quyền ở các tỉnh trong ngày ông ta bổ nhiệm thống đốc mới.

Địa vị của thống đốc đó khác với địa vị của người quản lí một chi nhánh kinh doanh ở chỗ nào? Những người quản lý toàn bộ tập đoàn giao bộ phận đó cho vị giám đốc chi nhánh mới được bổ nhiệm và cho anh ta một chỉ thị duy nhất: Tạo ra lợi nhuận. Bộ phận kế toán sẽ thường xuyên kiểm tra việc thực hiện mệnh lệnh này, thế là đủ để chi nhánh trở thành một phần của toàn bộ tập đoàn và làm cho hành động của người quản lí của nó đi theo hướng mà bộ máy điều hành tập đoàn nhắm tới. Nhưng nếu nhà độc tài – quyết định tùy tiện của ông ta là nguyên tắc cai trị duy nhất – bổ nhiệm thống đốc và nói với người này: “Hãy là người thay mặt ta trong tỉnh này”, thì ông ta đã làm cho quyết định độc đoán của người đại diện trở thành tối thượng. Ông ta đã nhượng quyền lực của mình, ít nhất là tạm thời, cho thống đốc.

Để tránh kết cục như thế, nhà vua tìm cách hạn chế quyền của thống đốc bằng cách ban hành các chỉ thị và hướng dẫn. Hệ thống luật pháp, nghị định và quy chế chỉ đạo thống đốc của các tỉnh và cấp dưới những việc phải làm khi một vấn đề nào đó phát sinh. Quyền tự do ban hành quyết định của họ bị giới hạn; và bây giờ, nhiệm vụ quan trọng nhất của họ là thực hiện các quy định. Đúng là, khi những quy định này được áp dụng thì sự độc đoán của họ bị giới hạn. Nhưng đồng thời, tính chất của công việc quản lý của họ cũng thay đổi. Họ không còn muốn giải quyết từng trường hợp với hết khả năng của mình nữa; họ không còn bận tâm đi tìm giải pháp thích hợp nhất cho mọi vấn đề nữa. Quan tâm chính của họ bây giờ là tuân thủ các luật lệ và quy định, dù chúng có hợp lý hay đi ngược lại ý định ban đầu, họ cũng mặc kệ. Phẩm chất cao nhất của người quản lí là tuân thủ luật lệ và nghị định. Người đó đã trở thành quan chức bàn giấy.

2. Bộ máy quan liêu trong chế độ dân chủ

Về cơ bản, cũng có thể nói như thế về chính phủ dân chủ.

Người ta thường khẳng định rằng bộ máy quản lý quan liêu không phù hợp với chính phủ và các thiết chế dân chủ. Nói thế là ngụy biện. Dân chủ ngụ ý thượng tôn pháp luật. Nếu không thế, các quan chức sẽ trở thành những người vô trách nhiệm và chuyên quyền độc đoán, còn các thẩm phán thì trở thành những quan tòa thất thường, đồng bóng. Hai trụ cột của chính phủ dân chủ là thượng tôn pháp luật và ngân sách[1].

Thượng tôn pháp luật có nghĩa là không có quan tòa hay quan chức nào có quyền can thiệp vào bất kỳ công việc hoặc hoàn cảnh nào của cá nhân trừ khi điều luật có giá trị đòi hỏi hoặc trao quyền cho anh ta làm như thế. Nulla poena sine lege, không trừng phạt trừ khi luật pháp ra lệnh. Chính vì Đức quốc xã không hiểu được tầm quan trọng của nguyên tắc cơ bản này mà họ bị coi là phản dân chủ. Trong hệ thống toàn trị của nước Đức Hitler, quan tòa phải quyết định theo das gesunde Volksempfinden, nghĩa là phù hợp với tình cảm lành mạnh của dân chúng. Vì quan tòa phải tự quyết định tình cảm nào của dân chúng là lành mạnh, tại tòa, anh ta có toàn quyền chẳng khác gì tù trưởng của bộ lạc nguyên thủy.

Thực là nguy hiểm nếu một tên vô lại trốn tránh được hình phạt vì luật pháp có sai sót. Nhưng cái hại này không là gì so với sự độc đoán của quan tòa. Nếu những người ban hành luật pháp thừa nhận rằng luật pháp chưa phù hợp, họ có thể thay thế bộ luật chưa thỏa đáng bằng bộ luật thỏa đáng hơn. Họ là những người đại diện của chủ quyền tối cao – nhân dân; với chức năng như thế, họ là quyền lực cao nhất và chịu trách nhiệm trước cử tri. Nếu cử tri không tán thành các phương pháp mà những người đại diện của mình áp dụng, thì trong cuộc bầu cử tiếp theo họ bầu những người biết cách điều chỉnh hành động của mình theo ý chí của đa số.

Nhánh hành pháp thì cũng thế. Ở đây cũng chỉ có lựa chọn giữa sự cai trị tùy tiện của các quan chức độc tài và sự cai trị được thực thi bằng cách tuân thủ luật pháp. Đó là một uyển ngữ để gọi chính phủ, trong đó, những người cầm quyền được tự do làm tất cả những việc mà họ tin là có lợi nhất cho nhà nước phúc lợi (welfare state) và để so sánh với nhà nước, trong đó, cơ quan quản lí bị ràng buộc bởi pháp luật và công dân có thể bảo vệ quyền của mình trước tòa án, nhằm chống lại những hành động xâm phạm bất hợp pháp của chính quyền. Cái gọi là nhà nước phúc lợi, trên thực tế là sự chuyên chế của những người cai trị. (Chúng ta phải hiểu rằng ngay cả chính phủ chuyên chế cũng không thể làm khi chưa có quy định và chỉ thị theo lối quan liêu nếu nó không muốn thoái hóa thành chế độ hỗn loạn của các tù trưởng khu vực và phân tán thành vô số những chế độ chuyên quyền bé tí). Mục đích của nhà nước hiến định cũng là phúc lợi công cộng. Đặc điểm làm cho nó khác với chế độ chuyên chế là không phải là chính phủ mà những người đại diện của nhân dân được bầu theo đúng luật phải quyết định cái gì có lợi nhất cho cộng đồng. Chỉ có hệ thống này mới làm cho nhân dân thành chủ quyền tối cao và bảo vệ quyền tự quyết của họ. Trong hệ thống này, công dân không chỉ có chủ quyền trong ngày bầu cử mà còn còn có chủ quyền trong giai đoạn giữa các cuộc bầu cử nữa.

Bộ máy quản lí hành chính, trong một cộng đồng dân chủ, không chỉ bị luật pháp mà còn bị ngân sách ràng buộc. Kiểm soát dân chủ là kiểm soát ngân sách. Những người đại diện của nhân dân nắm chìa khóa kho bạc. Không thể cho một xu nếu chưa được quốc hội tán thành. Sử dụng công quỹ cho bất cứ khoản chi nào mà chưa được quốc hội chấp thuận đều bị coi là bất hợp pháp.

Trong chế độ dân chủ, quản lý theo lối quan liêu có nghĩa là quản lý theo đúng pháp luật và ngân sách. Các công chức của chính quyền và các quan tòa không có quyền hỏi phải làm gì cho phúc lợi công cộng và chi tiêu công quỹ như thế nào. Đây là nhiệm vụ của chủ quyền tối cao: Nhân dân và những người đại diện của họ. Tòa án, các nhánh khác nhau của chính quyền, quân đội và hải quân làm những việc mà luật pháp và ngân sách ra lệnh cho họ làm. Không phải họ mà người ban hành chính sách mới là chủ quyền tối cao.

Hầu hết những bạo chúa, chuyên chế và độc tài đều thực sự tin rằng chính quyền của họ là có lợi cho nhân dân, rằng chính quyền của họ là vì dân. Không cần nghiên cứu liệu những lời tuyên bố của Hitler, Stalin, và Franco có căn cứ xác đáng hay không. Dù có nói thế nào thì hệ thống của họ cũng không phải là chính phủ của dân và do dân. Đấy không phải là chính phủ dân chủ mà là chính phủ độc tài.

Khẳng định rằng quản lý theo lối quan liêu là công cụ không thể nào tránh được của chính phủ dân chủ là ngược đời. Nhiều người sẽ phản đối. Họ đã quen với việc coi chính phủ dân chủ là hệ thống quản trị tốt nhất, còn quản lý theo lối quan liêu là một trong những tệ nạn lớn. Làm thế nào hai hệ thống này – một tốt, một xấu – có thể lên kết được với nhau?

Hơn nữa, Mĩ là chế độ dân chủ lâu đời và câu chuyện về sự nguy hiểm của nạn quan liêu là hiện tượng mới ở đất nước này. Chỉ trong những năm gần đây, nhân dân mới bắt đầu nhận thức được sự phiền hà của bộ máy quan liêu và họ coi bộ máy quan liêu không phải là công cụ của chính phủ dân chủ, mà ngược lại, là kẻ thù xấu xa nhất của tự do và dân chủ.

Trước những bất bình như thế, một lần nữa, chúng ta phải trả lời rằng, tự bản thân bộ máy quan liêu không tốt cũng chẳng xấu. Đây là phương pháp quản lí có thể được áp dụng trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau của con người. Có một lĩnh vực, cụ thể là bộ máy của chính phủ, người ta buộc phải sử dụng phương pháp quan liêu. Cái mà nhiều người hiện nay coi là xấu xa không phải là bộ máy quan liêu như nó vốn là, mà quản lí quan liêu được áp dụng trong lĩnh vực ngày càng mở rộng ra. Mở rộng là hậu quả không thể tránh khỏi của sự kiện là quyền tự do của công dân ngày càng bị hạn chế thêm, xu hướng cố hữu của các chính sách kinh tế và xã hội hiện nay là kiểm soát của chính phủ thay cho sáng kiến của tư nhân. Người ta lên án bộ máy quan liêu, nhưng thực ra là họ nghĩ tới những nỗ lực biến nhà nước thành xã hội chủ nghĩa và toàn trị.

Ở Mĩ bao giờ cũng có bộ máy quan liêu. Hải quan và của dịch vụ nước ngoài luôn luôn được thực hiện theo các nguyên tắc quan liêu. Điểm đặc biệt của thời đại này là chính phủ ngày càng can thiệp vào việc làm ăn và những lĩnh vực hoạt động khác của công dân. Và, kết quả là dùng quản lí theo lối quan liêu thay thế cho quản lí vì lợi nhuận.

3. Những đặc điểm cốt lõi của quản lí quan liêu

Quan điểm của các luật sư, triết gia và các chính trị gia về thượng tôn pháp luật khác với quan điểm được trình bày trong cuốn sách này. Theo quan điểm của họ, chức năng chính của luật pháp là hạn chế quyền lực của chính quyền và tòa án, không để cho những cơ quan này làm hại người dân và ngăn cản quyền tự do của họ. Nếu cho nhà cầm quyền quyền bỏ tù hoặc thậm chí là giết người, thì phải hạn chế và phải xác định rõ ràng quyền lực của chính quyền. Nếu không, các quan chức hoặc quan tòa sẽ trở thành những kẻ chuyên quyền, độc đoán vô trách nhiệm. Luật xác định những điều kiện mà quan tòa, thẩm phán có quyền và trách nhiệm tuyên án và cảnh sát được quyền nổ súng. Luật pháp bảo vệ người dân trước sự độc đoán của các quan chức.

Quan điểm được trình bày trong cuốn sách này hơi khác một chút. Ở đây chúng ta nói về bộ máy quan liêu như một nguyên tắc của kĩ thuật và tổ chức hành chính. Cuốn sách này coi luật lệ và quy định không chỉ đơn thuần là các biện pháp bảo vệ người dân và gìn giữ quyền và quyền tự do của công dân mà là những biện pháp để thực thi ý chí của cơ quan cao nhất. Tổ chức nào cũng cần hạn chế quyền tự do hành động của cấp dưới. Không có những biện pháp hạn chế như thế, mọi tổ chức đều tan rã. Nhiệm vụ của chúng ta là nghiên cứu những đặc điểm làm cho quản lý theo lối quan liêu khác với quản lý thương mại.

Quản lí theo lối quan liêu là quản lí phải tuân thủ luật lệ và quy định chi tiết do cấp trên ban hành. Nhiệm vụ của quan chức là thực hiện những việc mà luật lệ và quy định ra lệnh cho anh ta làm. Quyền tự do hành động của các quan chức bị hạn chế nghiêm trọng.

Quản lý kinh doanh hay quản lý vì lợi nhuận là quản lý theo động cơ lợi nhuận. Mục tiêu của quản lý kinh doanh là kiếm lời. Thành công hay thất bại đều có thể được xác định bằng công tác kế toán không chỉ đối với toàn bộ tập đoàn mà còn đối với bất kỳ bộ phận nào của doanh nghiệp, việc phân cấp cả quản lý lẫn trách nhiệm là khả thi, không làm rối loạn hoạt động và không gây khó khăn cho việc đạt mục tiêu đề ra. Trách nhiệm có thể được chia sẻ. Không cần giới hạn quyền tự do hành động của cấp dưới bằng bất kỳ luật lệ hoặc quy định nào khác ngoài quy định cơ bản của tất cả các hoạt động kinh doanh: Có lời.

Không thể dùng tiền để đánh giá mục tiêu của quản lý hành chính công, do đó, không thể dùng phương pháp kế toán để kiểm tra. Xin xem xét hệ thống cảnh sát toàn quốc, ví dụ, F.B.I. Không có tiêu chuẩn nào để nói rằng liệu các khoản tiền chi cho các chi nhánh khu vực hay địa phương có cao quá hay không. Quản lý thành công một đồn cảnh sát không bồi hoàn được những khoản chi tiêu của nó, chi tiêu và thành công không tỷ lệ thuận với nhau. Nếu người đứng đầu văn phòng phải cho những trưởng đồn cấp dưới của mình được tự do chi tiêu, thì kết quả sẽ là chi phí gia tăng đáng kể vì tất cả các đồn trưởng đều hăng hái cải thiện một cách tốt nhất hoạt động của đơn vị mình. Người đứng đầu cơ quan hành pháp sẽ không thể nào giữ các khoản chi tiêu trong giới hạn mà những đại diện của nhân dân đã phân bổ cho mình hoặc trong bất kỳ giới hạn nào. Không phải tính tỉ mẩn và câu nệ đã sản sinh ra những quy định hành chính ấn định mỗi văn phòng ở địa phương có thể chi bao nhiêu cho việc dọn dẹp, sửa chữa đồ nội thất, chiếu sáng và sưởi ấm. Trong tập đoàn kinh doanh, những việc đó có thể được giao mà không cần do dự cho người quản lý địa phương có trách nhiệm toàn quyền quyết định. Anh ta sẽ không chi tiêu nhiều hơn mức cần thiết, vì đấy chính là tiền của anh ta; nếu anh ta lãng phí tiền của tập đoàn, anh ta gây nguy hiểm cho lợi nhuận của chi nhánh và do đó, gián tiếp làm hại quyền lợi của chính mình. Nhưng người đứng đầu cơ quan chính phủ ở địa phương thì lại khác. Chi nhiều tiền hơn thường là có thể cải thiện được kết quả công việc. Cấp trên buộc anh ta phải tiết kiệm.

Trong quản lý hành chính công không có mối liên hệ nào giữa thu và chi. Dịch vụ công cộng chỉ tiêu chứ hầu như không có thu; những khoản thu nhập không đáng kể là từ những nguồn đặc biệt (ví dụ, bán tài liệu của Cục in ấn của chính phủ) không thường xuyên. Các khoản thu được từ thuế nhập khẩu và thuế khóa không phải là do bộ máy hành chính “làm ra”. Nguồn của nó là từ luật pháp chứ không phải do hoạt động của nhân viên hải quan và nhân viên thuế vụ. Nhân viên thuế vụ không có công trạng gì khi người dân ở huyện mà anh ta phụ trách giàu hơn và đóng thuế nhiều hơn những quận khác. Thời gian và công sức bỏ ra để giải quyết tờ khai thuế không tỷ lệ thuận với thu nhập chịu thuế.

Trong quản lý hành chính công, thành tích không được đánh giá theo giá thị trường. Sự kiện này chắc chắn sẽ làm cho việc vận hành cơ quan nhà nước phải theo những nguyên tắc hoàn toàn khác với những nguyên tắc được áp dụng cho động cơ lợi nhuận.

Bây giờ chúng ta có thể định nghĩa về quản lý theo lối quan liêu: Quản lý theo lối quan liêu là phương pháp được áp dụng trong việc thực hiện các công tác quản lý hành chính mà kết quả không được thể hiện bằng tiền mặt trên thị trường. Xin nhớ: Chúng ta không nói rằng giải quyết thành công nhũng vấn đề không mang lại giá trị gì; có giá trị, nhưng không có giá trên thị trường, giá trị của nó không thể hiện trong giao dịch trên thương trường và do đó không thể thể hiện bằng tiền.

Nếu chúng ta so sánh điều kiện của hai quốc gia, gọi là Atlantis và Thule, chúng ta có thể lập được nhiều số liệu thống kê quan trọng về từng nước: Quy mô lãnh thổ, dân số, tỉ lệ sinh và tỉ lệ tử vong, số người mù chữ, số vụ tội phạm và nhiều dữ liệu nhân khẩu học khác. Chúng ta có thể xác định thu nhập bằng tiền của tất cả các công dân, giá trị tính bằng tiền hàng năm của sản phẩm xã hội, giá trị tính bằng tiền của hàng hóa nhập và xuất khẩu, và nhiều dữ liệu kinh tế khác[2]. Nhưng, chúng ta không thể gán bất kỳ giá trị số học nào cho hệ thống quản trị và hành chính. Điều đó không có nghĩa là chúng ta phủ nhận tầm quan trọng hoặc giá trị của nền quản trị tốt. Nó chỉ có nghĩa là không có tiêu chuẩn để có thể đo lường những công việc này. Đây là những công việc không thể được thể hiện bằng những con số.

Hoàn toàn có thể là, điều tuyệt vời nhất ở Atlantis là nước này có hệ thống quản trị tốt. Có thể là Atlantis thịnh vượng là do nước này có các thiết chế hiến định và quản lý hành chính tốt. Nhưng chúng ta không thể so sánh những thiết chế này với các thiết ở Thule theo cùng một cách, như khi so sánh những thứ khác, ví dụ, tiền công hoặc giá sữa.

Quản lý theo lối quan liêu là quản lý những công việc không thể kiểm tra được bằng tính toán kinh tế.

[1] Đây không phải là định nghĩa về chính phủ dân chủ mà là mô tả về kĩ thuật hành chính của chính phủ dân chủ. Định nghĩa về chính phủ dân chủ: Hệ thống quản trị, trong đó những người bị trị có quyền quyết định – trực tiếp bằng trưng cầu dân ý hoặc gián tiếp bằng bầu cử – việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp cũng như việc lựa chọn các quan chức hành chính cao cấp nhất.

[2] Atlantis và Thule là những quốc gia huyền thoại trong tác phẩm của các tác giả cổ đại. Atlantis, theo Plato, nằm ở phía tây Gibraltar; còn các nhà địa lý cổ đại thì cho rằng Thule là một hòn đảo nằm ở phía bắc nước Anh – ghi chú bản tiếng Nga, ND.