Đào Văn Thuỵ

Chính phủ vừa ban hành Nghị định 126/2024/NĐ-CP nhằm quy định về việc thành lập hội và sẽ có hiệu lực chính thức từ ngày 26/11/2024. Chúng tôi xin đăng lại bài trên trang Diễn đàn nhân dịp Pháp kỉ niệm 100 năm Luật 1901 về Quyền tự do lập hội, như một tài liệu tham khảo, để thấy Nghị định 126 còn kém xa Luật 1901 của nước Pháp hơn 100 năm trước.

Văn Việt

Năm nay nước Pháp sẽ kỷ niệm 100 năm ban hành luật 1901. Đây là một trong những đạo luật được dân chúng biết đến nhiều nhất. Theo báo Le Monde ngày 3 và 4 /12/2000, hiện nay ở Pháp có tới 750 000 hội và khoảng 20 triệu người là thành viên của một hoặc nhiều hội (tức là hơn một phần ba dân số). Sự phát triển này dĩ nhiên là hậu quả của tự do lập hội mà luật 1901 là nền tảng.

1 - Vài nét lịch sử

Luật 1901 định nghĩa hội như “một hợp đồng giữa hai hoặc nhiều người cùng đóng góp, bằng kiến thức và sinh hoạt thường xuyên, vào việc thực hiện một mục đích không phải là mục đích để chia lời” (điều 1).

Khác với tự do hội họp, tự do lập hội bao hàm việc tập hợp hội viên một cách thường xuyên. Sự kiện này gây sự nghi kỵ về ý đồ hoặc bản chất thực sự của hoạt động hiệp hội. Do đó, tự do lập hội chỉ được nhìn nhận qua một quá trình tranh đấu lâu dài.

Dưới chế độ quân chủ trước cách mạng 1789, không có tự do lập hội. Theo luật lệ thời đó, muốn lập hội phải có phép nhà vua, và vua lúc nào cũng có quyền giải tán một hội đã hiện hữu.

Trong cách mạng 1789, tự do lập hội chỉ được nhìn nhận trong một thời gian rất ngắn, khoảng hơn một năm. Sau đó, không những tự do lập hội bị bãi bỏ mà chính quyền còn cấm đoán hoặc giới hạn những hiệp hội nghề nghiệp và tôn giáo. Phải nói rằng nhà cầm quyền cách mạng cũng chịu ảnh hưởng phần nào của J.J. Rousseau coi những hiệp hội như một chướng ngại cho sự biểu hiện ý chí chung của dân tộc.

Trong thời đế chế của Napoléon, chính quyền còn khe khắt hơn với bộ luật hình 1810. Theo điều 291, không hội nào trên 20 người có thể được thành lập nếu không được chính quyền cho phép trước.

Với cách mạng 1848, đạo luật 22.7.1848 lần đầu tiên nêu nguyên tắc tự do lập hội. Hiến pháp 4.11.1848 tuyên bố “các công dân có quyền lập hội”. Tuy nhiên, sau những biến loạn xảy ra vào năm sau, tự do lập hội lại đơn thuần bị dẹp bỏ.

Bắt đầu từ đệ tam Cộng Hòa, tức từ 1870, tự do lập hội dần dần được thừa nhận, khởi đầu với đạo luật 12.7.1875 về tổ chức đại học, rồi luật 21.3.1884 liên quan đến nghiệp đoàn nghề nghiệp, và cuối cùng là luật 1.07.1901 xác nhận quyền tự do lập hội, hủy bỏ hoàn toàn điều 291 của luật hình 1810.

2 - Vài nét về chế độ pháp lý ⁽¹⁾:

Điều 2 luật 1901 qui định: “Các hội được thành lập một cách tự do không cần giấy phép hoặc khai báo trước, nhưng chỉ có năng lực pháp lý khi được các người sáng lập công bố sự thành lập”.

Như vậy hai trường hợp có thể xảy ra:

Hội không khai báo: Hội có thể được thành lập một cách tự do không cần có giấy phép hoặc khai báo trước. Nói khác đi, có thể thành lập hội mà không cần làm một thể thức nào hết đối với chính quyền. Chỉ cần có ít nhất là hai người đứng ra sáng lập, cùng nhau soạn thảo một hợp đồng – điều lệ của hội (statuts) – nêu ra mục đích và qui định những thể thức điều hành, thông báo cho những người quan tâm đến mục đích nhắm tới rồi đưa ra cho đại hội sáng lập chấp thuận.

Như vậy một hội hiện hữu trong thực tế khi có điều lệ và tổ chức và có tên dù trong trường hợp này hội không có quyền sở hữu về tên đó.

Tuy nhiên, hoạt động của một hội không công bố, dù hợp pháp, bị hạn chế vì thiếu pháp nhân. Bởi vậy, đại đa số hội chọn thể thức khai báo.

Hội khai báo: Thủ tục khá giản dị. Người sáng lập chỉ việc nộp một tờ khai (déclaration) ở “tòa tỉnh trưởng” (préfecture) nơi trụ sở của hội, kê rõ tên, mục đích, trụ sở của hội cũng như tên, nghề nghiệp, quốc tịch và địa chỉ của những người trách nhiệm điều khiển hội. Cùng với tờ khai phải đính kèm hai bản điều lệ. “Tỉnh trưởng” (préfet) ⁽²⁾ sẽ cấp giấy biên nhận (récipissé) trong thời hạn 5 ngày. Với tài liệu này sự thành lập hội được đăng trên công báo. Bắt đầu từ đó, hội có tư cách pháp nhân và hiện hữu đối với người ngoài.

Một khi hội đã hợp thức hoá thể thức khai báo vừa nói, “tỉnh trưởng” bó buộc phải cấp giấy biên nhận. Nếu từ chối vì bất cứ lý do gì là một hành động vượt quyền hạn (excès de pouvoir), sẽ bị tòa án hành chính chế tài.

Khía cạnh căn bản của quyền tự do lập hội là ở quyền được hưởng tư cách pháp nhân, quyền mà chính quyền không thể chống lại một cách độc đoán.

3 - Tự do lập hội qua thử thách của thời gian

Từ ngày ban hành, luật 1901 đã được bổ sung thêm bởi một số luật và qui tắc, đáng kể nhất là đạo luật 9.10.1981 mở rộng tự do lập hội cho người nước ngoài, xóa bỏ chương IV đòi hỏi những hội do người nước ngoài điều khiển phải xin phép chính quyền trước khi thành lập.

Trừ giai đoạn thế chiến thứ hai, tự do lập hội bị chính quyền Vichy, tức chính quyền theo Quốc xã Đức, xâm phạm và giới hạn cho tới 1944 mới được tái lập, luật 1901 không những luôn luôn được áp dụng mà còn được án lệ củng cố và nâng cao giá trị.

Tự do lập hội ngày nay nghiễm nhiên đã trở thành một nguyên tắc căn bản có giá trị hiến định, nghĩa là được bảo đảm như là một nguyên tắc do hiến pháp qui định dù rằng nó không được ghi rõ ràng trong Chương mở đầu (Préambule) của Hiến pháp cũng như không được Tuyên ngôn nhân quyền 1789 nhắc tới.

Thực ra từ ngày ban hành, trải qua những thay đổi chính trị, đã nhiều lần, chính quyền tìm cách hạn chế tự do lập hội bằng cách diễn dịch một số điều khoản theo chiều hướng họ muốn hoặc tìm cách thay đổi luật 1901.

Nhưng những ý đồ đó đã bị vô hiệu hóa bởi tòa án hành chính tối cao và hội đồng kiểm soát hợp hiến, đặc biệt qua hai vụ nổi tiếng dưới đây:

Bản án của Hội đồng Nhà nước (Conseil d’Etat)⁽³⁾

ngày 11.07.1956 “Hội ái hữu những người An Nam ở Paris” ⁽⁴⁾.

Sự vụ như sau: Tháng ba năm 1953, những người sáng lập Hội ái hữu những người An Nam ở Paris, quốc tịch Việt nam, làm thủ tục thành lập một hội khai báo như người Pháp, nghĩa là nộp tờ khai lập hội ở “tòa tỉnh trưởng” chứ không xin phép trước như trường hợp một hội người nước ngoài. Ngày 30.04. 1953 bộ trưởng nội vụ viện dẫn chương IV luật 1901 về những hội người nước ngoài, tuyên bố sự thành lập vô hiệu.

Sự vụ được đưa lên Hội đồng Nhà nước (HĐNN). Trong bản án ngày 11.07.1956 tòa án hành chính tối cao đã nhận định là Việt Nam thời đó thuộc Liên Hiệp Pháp (LHP) và người Việt Nam không thể bị xem như người nước ngoài mà là dân thuộc LHP.

Thế nhưng, theo điều 81 của Hiến pháp đệ tứ Cộng hoà thì “tất cả người dân Pháp và dân thuộc LHP đều có tư cách là công dân của LHP, được hưởng những quyền và tự do do Chương mở đầu của Hiến Pháp này bảo đảm”. Do đó, “những nguyên tắc căn bản được những đạo luật của Nhà nước Cộng hoà nhìn nhận (les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République) và được Chương mở đầu của Hiến Pháp này khẳng định lại được áp dụng trong nước Pháp đối với những công dân của LHP”.

Điểm đáng chú ý trong quyết định này và cần nhấn mạnh ở đây là sau khi đã lập luận như trên để đi đến kết luận là Bộ trưởng nội vụ đã vượt quyền, HĐNN lại tuyên bố thêm “trong số những nguyên tắc này có tự do lập hội”.

Đây là một án lệ quan trọng bởi vì lần đầu tiên HĐNN đã chính thức xác định là tự do lập hội cũng là một trong những nguyên tắc căn bản được xác định trong Chương mở đầu của Hiến pháp, bên cạnh những nguyên tắc căn bản khác, nghĩa là một nguyên tắc hiến định.

Địa vị này càng được củng cố thêm với án lệ của Hội đồng kiểm soát hợp hiến (HĐKSHH) (Conseil constitutionnel) sau đây:

Quyết định của Hội đồng kiểm soát hợp hiến ngày 16.07.1971 ⁽⁵⁾

Sự vụ như sau: Chúng ta còn nhớ những biến cố chính trị xã hội rất quan trọng đã xảy ra tại Pháp tháng 5 năm 1968 do phong trào sinh viên khởi xướng, với những cuộc biểu tình qui tụ đông đảo quần chúng, tổng đình công suýt làm lung lay chế độ. Nhiều nhóm tranh đấu khuynh hướng cực tả được thành lập. Nhưng hai năm sau tình thế chính trị đảo ngược lại, phái hữu thắng thế trong cuộc bầu cử quốc hội. Tháng giêng 1971, Thủ trưởng công an Paris (Préfet de police) nhận chỉ thị của bộ trưởng nội vụ R. Marcelin từ chối không cấp giấy biên nhận tờ khai thành lập hội cho các người sáng lập của “Hội những người bạn của tờ báo Chính nghĩa của nhân dân” (Association des Amis de la Cause du peuple) ⁽⁶⁾. Bà Simone de Beauvoir và ông Michel Leyris chống lại quyết định này trước Tòa án hành chính vì vượt quyền hạn. Ngày 25.01.1971, tòa hủy bỏ quyết định của Thủ trưởng công an với những lập luận pháp lý xác đáng hợp với án lệ của HĐNN.

Sợ HĐNN sẽ chuẩn y quyết định của tòa án hành chính, chính quyền không chống án mà xoay ra dự định thay đổi luật 1901.

Ngày 11.06.1971, chính phủ đưa ra một dự án luật bổ sung luật 1901 nhằm tạo điều kiện để đặt việc thành lập hội dưới sự kiểm soát tiên quyết (contrôle à priori) của cơ quan tư pháp (autorité judiciaire) do sáng kiến của “tỉnh trưởng”: trong trường hợp qua tờ khai, thấy một hội có vẻ được thành lập vì mục tiêu bất chính, trái luật lệ, phong tục hoặc có mục đích vi phạm sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia và chế độ cộng hoà của chính phủ thì “tỉnh trưởng” trước khi cấp giấy biên nhận, chuyển tờ khai và hồ sơ cho biện lý (viện kiểm sát). Nếu sau thời hạn hai tháng, mặc dù biện lý đưa sự vụ ra tòa mà tòa vẫn không ra lệnh đóng cửa trụ sở hội hoặc cấm hội viên hội họp thì mới cấp giấy biên nhận ⁽⁷⁾.

Dự án luật này được quốc hội thông qua nhưng bị chủ tịch Thượng viện đưa lên Hội đồng kiểm soát hợp hiến (HĐKSHH) để xét xử tính hợp hiến của đạo luật.

Ngày 16.7.1971, HĐKSHH đã ra quyết định nổi tiếng về tự do lập hội, tuyên bố qui định trên của đạo luật 20.07.1971 là bất hợp hiến dựa trên những nhận định sau đây:

- Trong số những nguyên tắc cơ bản được những luật của Nhà nước Cộng hòa nhìn nhận và đã được Chương mở đầu của Hiến Pháp long trọng khẳng định lại, phải kể nguyên tắc tự do lập hội;

- Nguyên tắc này là cơ sở của đạo luật 01.07.1901 liên quan đến hợp đồng lập hội theo đó những hội được thành lập một cách tự do và có thể công bố với điều kiện duy nhất là trước đó nộp một tờ khai;

- Như vậy, sự thành lập hội, ngay cả có vẻ vô hiệu (alors même qu’elles paraîtraient entachées de nullité) hay có vẻ bất chính (illicite) đi nữa cũng không thể chịu sự can thiệp tiên quyết (intervention préalable) của chính quyền (autorité administrative) hay ngay cả của cơ quan tư pháp (autorité judiciaire) mới có giá trị về mặt pháp lý.

Quyết định này không những đã khẳng định nguyên tắc tự do lập hội là một nguyên tắc hiến định mà còn xác định rõ nội dung của nó, đó là: sự thành lập hội và quyền hưởng tư cách pháp nhân không chịu bất cứ một sự kiểm soát tiên quyết nào.

- Đối với tờ khai lập lội, quyền hạn của chính quyền chỉ giới hạn đơn thuần vào việc ghi nhận sự kiện bằng sự cấp giấy biên nhận do luật 1901 ấn định, không có quyền đánh giá tính hợp pháp của hội đó cũng như điều lệ của nó.

- “Tỉnh trưởng” không có quyền trì hoãn việc cấp giấy biên nhận một cách trực tiếp hoặc thông qua sự can thiệp của cơ quan tư pháp.

Chúng ta thấy, sở dĩ tự do lập hội được bảo đảm không những bởi vì luật 1901 đã qui định rõ ràng mà cũng vì cơ quan tư pháp trách nhiệm kiểm soát việc thi hành và diễn dịch luật pháp là một định chế độc lập. Hệ thống pháp lý được xây dựng trên một đẳng cấp qui phạm, những qui tắc hành chính phải tôn trọng luật, và luật phải tôn trọng hiến pháp. Các tòa án, tùy theo thẩm quyền của mình, có nhiệm vụ kiểm soát trật tự pháp lý ấy.

Hiện nay sự phát triển mau chóng của các hiệp hội đáp ứng nhu cầu kết hợp hành động và tự bảo vệ. Nhu cầu ấy trở nên càng cấp bách khi mà quyền lực chính trị xa rời quần chúng và những guồng máy của xã hội phức tạp hơn. Trong chừng mực nào đó, các hội đoàn, một bộ phận quan trọng của xã hội công dân, đóng vai trò đối trọng. Là trung gian giữa những công dân lẻ loi và những quyền lực chính trị, hội tạo điều kiện cho mỗi người tham gia vào đời sống xã hội. Hội cũng cho phép sửa chữa những thái quá của nạn kỹ trị (technocratie). Tóm lại, hiệp hội là cốt yếu cho đời sống dân chủ. ⁽⁸⁾

(1) Xem Gilles Lebreton: Libertés publiques et droits de l’homme, 4ème édition, Armand Colin; J. Robert et J. Duffar: Libertés fondamentales et droits de l’homme, Montchrétien, 7ème édition, 1999; Robert Brichet: Associations, constitution, capacité, fonctionnement - Jurisclasseur, civil annexes, Fasc. 10.

(2) Chúng tôi tạm dịch préfecture là “toà tỉnh trưởng” và préfet là “tỉnh trưởng” có thể là không sát nghĩa lắm bởi vì cơ cấu tổ chức hành chính lãnh thổ ở nước ta không giống Pháp. Ngay từ 1790, lãnh thổ nội địa pháp (territoire métropolitain) đã chia ra làm nhiều tỉnh (département), hiện nay có 95 tỉnh. “Tỉnh trưởng” là đại diện quyền lực của nhà nước trung ương ở trong tỉnh, có nhiệm vụ chăm lo việc thi hành luật lệ và những quyết định của chính phủ. Một trong những quyền hạn quan trọng là trách nhiệm giữ trật tự an ninh.

(3) Hội đồng Nhà nước (Conseil d’Etat) tuy cùng tên với HĐNN ở Việt Nam, là một toà án hành chính tối cao. Trong định chế chính trị của Pháp, HĐNN vừa là toà án hành chính tối cao vừa đảm nhiệm sứ mệnh cố vấn chính phủ về mặt pháp lý. Những dự án luật xuất phát từ sáng kiến của Thủ tướng (điều 38 và 39 của Hiến pháp) và những pháp lệnh (ordonnance) trước khi đưa ra thảo luận ở Hội đồng bộ trưởng phải có ý kiến của HĐNH (tuy rằng không bó buộc phải theo). Khi cần, chính phủ cũng có thể xin ý kiến HĐNN về một vấn đề pháp lý đặc biệt.

(4) Xem báo Actualité juridique de droit administratif 1956, tr. 395 và 400.

(5) Xem L. Favoreu et Philip: Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz 10ème édition 1999, tr. 255; J.Robert: Propos sur le sauvetage d’une liberté, Revue de droit publique, 1971, tr. 1170-1200.

(6) Tờ báo này do nhóm cực tả mao-ít chủ trương.

(7) Cũng nên biết là điều 3 của luật 1901 qui định là hợp đồng lập hội vô hiệu khi có nguyên nhân, mục đích bất chính, trái luật lệ, phong tục hoặc có mục đích vi phạm sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia và chế độ cộng hoà của chính phủ. Và theo điều 7, trong trường hợp vô hiệu qui định ở điều 3, mọi người có liên quan (intétessé) hoặc biện lý có thể xin Tòa thượng thẩm giải tán hội, và trong trường hợp này biện lý có thể sử dụng thủ tục khẩn cấp đòi tòa trong khi chờ đợi quyết định giải tán, ra lệnh đóng cửa trụ sở và cấm hội họp mặc dù có chống án. Nhưng khả năng khởi tố này chỉ dành cho trường hợp những hội khai báo đã được thành lập và đã hoạt động một thời gian. Dự án chính phủ không dám trắng trợn cho phép sự can thiệp tiên quyết (intervention préalable) của “tỉnh trưởng”, nhưng tỉnh trưởng có thể chủ động chuyển hồ sơ lập hội đến biện lý để xin tòa can thiệp, như vậy cũng có khả năng cản trở hay ít ra là trì hoãn việc thành lập hội trong một thời gian tối thiểu hơn hai tháng. Vì vậy mà dự án luật đã bị HĐKSHH chế tài.

(8) Về tự do lập hội, điều 69 của Hiến pháp Việt Nam 1992 qui định “Công dân có quyền tự do ngôn luận... lập hội, biểu tình theo qui định của pháp luật”. Tuy nhiên, quyền tự do lập hội, cũng như những quyền tự do căn bản khác, chỉ được nhìn nhận trên lý thuyết. Cho tới nay chưa thấy ban hành một đạo luật xác nhận quyền tự do lập hội. Theo chỗ chúng tôi được biết, muốn thành lập hội, các sáng lập viên phải có phép của chính quyền. Đối với một số hội nghề nghiệp như Hội Điện tử, Hội Công thương chẳng hạn, thì phải có quyết định cho phép thành lập của Uỷ ban Nhân dân thành phố hay tỉnh. Đôi khi, chính quyền còn ra cả một quyết định ban hành điều lệ hội, như trường hợp Hội Cha mẹ học sinh (Quyết định số 278/Qđ ngày 21.02.1999 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục Đào tạo) hay một Nghị định ban hành quy chế thành lập hội, như trường hợp Hiệp hội Doanh nghiệp nước ngoài tại Việt Nam (Nghị định của chính phủ số 8/1998/Nđ-CP ngày 22.01.1998).

Nguồn: https://www.diendan.org/tai-lieu/bao-cu/so-105/quyen-tu-do-lap-hoi

Bài đã đăng trong Diễn Đàn bộ giấy số 105, nhân dịp kỷ niệm 100 năm ngày ban hành luật này (01.07.1901).