Nguyễn Vi Khải, nguyên Thành viên Ban Nghiên cứu của Thủ tướng

Quyền lập hội là một quyền quan trọng hàng đầu trong các quyền cơ bản của con người, bởi vì đây là con người xã hội có sự liên hệ mật thiết với cộng đồng trong các mối quan hê, các chiều không gian, thời gian khác nhau – Theo cách diễn đạt của C. Mác: Xét cho cùng con người là tổng hòa mọi mối quan hệ xã hội.

Một thời gian khá dài Hiến pháp Việt Nam chú trọng Quyền Công dân hơn quyền con người. Gần đây, khi sửa Hiến pháp 1992 – 2001, xây dựng Hiến pháp 2013 “Quyền con người” được định lại đúng với tầm của phát triển và hội nhập. Một số các quyền này đã được Luật hóa (Quyền tiếp cận thông tin, quyền tự do báo chí…). Tuy nhiên, quyền lập Hội còn ở tầm Dự thảo hàng chục năm nay, hàng trăm Hội thảo về Luật Hội đã diễn ra như là một sinh hoạt thường niên – như vậy “Luật về Hội”và “Hội” về Luật đã là một nội dung không biết đến bao giờ mới kết thúc.

Tổ chức Hội quần chúng (TCQC) là tổ chức “bên cạnh nhà nước” có tầm quan trọng đặc biệt với mọi quốc gia – mọi thời đại như là TIỀN ĐỀ “TỐI CẦN THIẾT” TRONG PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG.

Không phải ngẫu nhiên C. Mác khẳng định: “Nhà nước chính trị không thể tồn tại nếu không có cơ sở tự nhiên là gia đình và cơ sở nhân tạo là Xã hội công dân. Chúng là conditio sine qua non (điều kiện cần thiết) của Nhà nước”[1]

1. Tổng quan quá trình phát triển thăng trầm của “Dự luật về Hội.”

Tại Việt Nam – “Quyền tự do lập Hội” được Khẳng định từ văn bản cao nhất ở tầm Hiến định suốt chiều dài lịch sử gần 100 năm qua:

§ Hiến pháp ngày 9/11/1946 – điều 10 – ghi rõ: "Công dân Việt Nam có quyền: Tự do ngôn luận - Tự do tổ chức và - hội họp - Tự do tín ngưỡng - Tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài".

§ Hiến pháp 31/12/1959 – điều 25: “quyền tự do ngôn luận, báo chí, hội họp, lập hội và biểu tình” .

§ Hiến pháp ngày 18/12/1980. Điều 67 ghi nhận: "quyền tự do lập hội".

§ Hiến pháp ngày 15/4/1992 (sửa đổi bổ sung 2001) – điều 69: "công dân có quyền lập hội theo quy định của pháp luật".

§ Hiến pháp ngày 28/11/2013 – điều 25: "Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”.

Như vậy là qua hơn 70 năm – 5 Hiến pháp đều ghi rõ Quyền lập Hội của công dân như là quyền đương nhiên.

2. Luật về Hội “cõng” nhiều kỷ lục về thời gian biên soạn, hội thảo

§ Từ thời điểm chuẩn bị soạn thảo khởi đầu những năm 90 đến nay là hơn ¼ thế kỷ “nâng lên đặt xuống”. Tính đến năm 2006 đã có 10 bản dự thảo. Bản dự thảo trình Quốc hội cuối khóa XIII để thảo luận gần đây có chú thích ngày16/9/2016. Gồm 7 Chương 44 điều, dự kiến sẽ thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2017. Nhưng tình huống có vấn đề đã dừng lại.

§ Đây là Dự luật dừng ở tầm Hiến định dài nhất về thời gian. Suốt hơn 60 năm quyền lập Hội của Dân chỉ ở tầm dưới luật (NĐ88/Ttg, NĐ 45/Ttg, NĐ33/Ttg, …) Hàng trăm hội thảo, hàng ngàn bài viết suốt 20 năm qua có lẽ là Kỷ lục về luận bàn trao đổi với một bộ luật.

§ Kể từ khi có Luật đầu tiên về hội – Sắc lệnh 102 / năm 1957 đến nay đã trải qua thời gian khá dài: 60 năm qua, lịch sử Việt Nam đi qua nhiều bước thăng trầm. Nhiệm vụ cách mạng liên tục vươn tới mục tiêu mới, xã hội biến chuyển không ngừng nhưng chưa có luật mới thay thế. Mọi cố gắng chỉ dừng ở tầm dưới luật.

§ Kèm theo kỷ lục về thời gian là kỷ lục về lượng thông tin trên internet: Hơn 10 triệu thông tin trong vài chục giây. Luật về Hội & kỷ lục nêu trên rất đáng suy ngẫm trong những tình huống có vấn đề:

§ Khi dự thảo lần thứ 10 gì đó không “thoát”, nhóm chuyên gia trí thức của VUSTA đã chủ động đề xuất soạn thảo một luật khác và chỉ sau một tuần đã trình làng bản Dự thảo mới rất sang và đúng hướng tiến bộ tạo thuận lợi cho các hội của cộng đồng phát triển được báo chí giới thiệu với tinh thần sáng tạo khoa học – dân chủ, tạo cơ chế đối thoại để tăng cường sự đồng thuận.

§ Gần đây nhất, trên nghị trường Quốc hội khóa XIV đã nóng lên việc hoãn thông qua Dự thảo lần áp chót: Dù được đại biểu nhận xét là một trong những dự luật được nâng lên đặt xuống nhiều nhất, Bộ trưởng Nội vụ Lê Vĩnh Tân tiếp tục xin lùi thời hạn thông qua Luật về hội để ban soạn thảo tiếp thu, hoàn chỉnh “Trong luật có 33 điều thì các đại biểu ý kiến về 32 điều. Chúng tôi xin ghi nhận tất cả", trước nhiều ý kiến khác nhau, Ban soạn thảo xin thêm thời gian nghiên cứu, hoàn chỉnh, trình dự thảo trong kỳ họp sau./ Việt NamEXPRESS - Thứ ba, 25/10/2016.

§ Đại diện TCXH cũng nêu hàng loạt vấn đề:“Một dự luật (Dự thảo đề ngày 10/10/2016) còn quá nhiều điểm bất cập gồm: (1) Không tuân thủ Hiến pháp 2013; (2) Không tuân thủ Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị mà Việt Nam đã phê chuẩn, ký kết; (3) Không phản ánh được thực trạng cuộc sống (do không thừa nhận hội không đăng ký), và (3) Không tuân thủ quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đánh giá tác động đối với dự thảo Luật. Vì vậy, HOÃN THÔNG QUA là đúng rồi / Pham Quang Tu · Project manager at Oxfam in Vietnam

3. Khảo cứu những “khuyết tật”, lỗi “việt vị” của các dự thảo luật bị “đổ”

§ Nhiều ý kiến phát hiện sự “vênh” của luật với thực tiễn các TCXH của Việt Nam khi phạm vi điều chỉnh lại loại trừ nhiều TCXH khác – như là một cách phân biệt, không bình đẳng. Những ưu ái nhiều mặt với các TCQC được hàng chục ngàn tỷ mỗi năm đã cân xứng với nhiệm vụ?

§ Dự thảo mang tính áp đặt quan điểm nhằm quản lý nhà nước với Hội là chính coi nhẹ nội dung phát huy vai trò của cộng đồng xã hội – quyền tự do hiệp hội bị vi phạm. Thực chất là chưa tin vào DÂN. Không ít tờ trình của cơ quan chức năng lên cấp trên đã bộc lộ điều này – luôn nêu lên hàng đầu mục tiêu số một.

§ Thuộc về quan điểm “xiết chặt”, hạn chế sự phát triển của các TCXH. Không ít Hội thảo đã nêu nội dung này. Bộ trưởng Bộ Nội vụ rất thẳng thắn khẳng định: “Hạn chế quyền lập hội vì lý do quốc phòng an ninh an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. (Bộ trưởng Nguyễn Thái Bình). “Dân trí” Thứ Năm, 24/09/2015.

§ Từ quan điểm tư tưởng chỉ đạo trên đã dẫn đến Dự thảo luật hội luôn bị chê là “thủ tục rườm rà, nặng nề, toát lên là cơ chế “xin – cho”. Đặc biệt, cụm từ đầy phản cảm với thực tiễn là cái đuôi “theo quy định của pháp luật” – nhưng là Pháp luật cụ thể ở điều khoản nào, tầm nào – hay lại chỉ là địa phương xã, phường tự tung tự tác? Lãnh đạo VUSTA đã tổng kết thấy có 25 lần nhắc cụm từ phản cảm ấy trong một dự thảo.

§ Cũng là hệ lụy phái sinh từ quan điểm chỉ đạo trên mà nhiều quy định không “thoáng” – quá sát sao không cần thiết với những việc như phải có tài sản được chứng minh hợp pháp, phải được cơ quan chức năng xét duyệt – phê chuẩn đối với người đại diện của các TCXH mà Đại hội bầu ra… hoặc quy định phải có ban kiểm tra bên cạnh Ban lãnh đạo…

§ Về nội dung liên quan với người nước ngoài và tổ chức ngoài nước. Nhiều dự thảo gạt bỏ yếu tố này với cách diễn đạt “Hội không liên kết, gia nhập các hội nước ngoài, không nhận tài trợ nước ngoài; trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định”, nội dung này là một điều được tranh luận nhiều. Trong xu thế mới tiến bộ phát triển và hội nhập, nhiều TCXH trong nước có quan hệ với nhiều tổ chức xã hội các nước trên thế giới nhằm chia sẻ, tham gia hợp tác trên nhiều lĩnh vực nhân đạo, y tế, giáo dục, kinh tế, môi trường, văn hóa… Quy định này làm mất cơ hội để tiếp cận nguồn lực to lớn của quốc tế viện trợ cho các đối tượng yếu thế, các bệnh nhân, nạn nhân, hỗ trợ cho các nhà khoa học, cho các cơ sở nghiên cứu, cho các bệnh viện, v.v. (GSTS YK Nguyễn Anh Trí – ĐBQH HN). Phát biểu tại Diễn đàn Quốc hội ông cũng nhấn mạnh thêm: “Cần soạn thảo luật đủ để hạn chế những hoạt động phá hoại của đất nước, ảnh hưởng đến an ninh, chính trị, nhưng cũng phải rộng mở để các hội ở Việt Nam được hội nhập, được tỏa sáng và tận dụng được nguồn lực chân chính từ quốc tế.”

Cực đoan, quá nhấn mạnh cái đặc thù để làm việc rất khác mọi nước dẫn đến hiện tượng tự tách ra khỏi cộng đồng nhân loại.

§ Liên quan điều này có nội dung xin phép trong các hội thảo tập huấn nếu có “yếu tố nước ngoài” thì thực hiện theo Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg ngày 30/11/ 2010 của Thủ tướng Chính phủ… Để xin phép tổ chức các hội thảo như vậy thường phải có 3-4 cơ quan cấp trung ương chuẩn thuận trước khi Thủ tướng ký quyết định, thời gian xin phép do vậy trung bình mất khoảng 2-3 tháng.

§ Về kỹ thuật soạn thảo văn bản, các “dự thảo Luật về Hội” có cấu trúc nghiêng về loại hình của Luật giải trình mô tả - ưu điểm là gắn với mục tiêu của xã hội nhưng nhược điểm là tính giá trị văn bản quy phạm pháp luật không cao. Ngay tên gọi của Luật nhiều ý kiến đề xuất trở lại đúng với tinh thần của Sắc lệnh 102/1957 ghi rõ: “LUẬT QUY ĐỊNH QUYỀN LẬP HỘI”. Kể cả Hiến pháp và các luật khác của Việt Nam đang ở trong quá trình chuyển đổi quan trọng. Tên bộ luật hiện nay các Dự thảo chỉ vắn tắt là: “Luật về Hội” – tất nhiên sẽ bao hàm cả quản lý Hội & quyền lập hội của công dân. Nhưng ghi rõ như Sắc lệnh102 là có ý nghĩa khác lắm.

§ Tóm lại Dự thảo “Luật về Hội” thời gian qua là “Luật vị Luật – chưa đạt mục tiêu Luật vì cuộc sống” tính hợp pháp của văn bản có vấn đề – mang bóng dáng tư duy cũ – quản lý kiểu xiết chặt, theo cơ chế xin – cho”. Dự thảo Luật về Hội chưa thoát tầm Nghị định 88, 45, 3\33, 68… – Thời kỳ mới hội nhập đòi hỏi một bộ luật cao hơn. Không phải chỉ có Luật về Hội ở trong tình trạng này mà nhiều luật khác cũng vấp phải những sai sót trong quá trình soạn thảo.

§ Trong 10 năm 2003 - 2013 Bộ Tư pháp đã phát hiện được 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản (KT&Dự báo - 15/01/2015): Rõ ràng vấn đề kỹ thuật biên soạn đáng lưu ý vì: “hệ thống pháp luật của ta hiện phức tạp nhất thế giới với nhiều chủ thể được ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thậm chí là đến chủ tịch xã” (Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường).

4. Một số điều liên hệ đối chiếu với dự thảo được khảo sát

§ Ý tưởng đề cao quyền tự do lập Hội của công dân được khẳng định ngay ở Điều 1: “Luật này quy định về quyền lập hội của công dân Việt Nam; tổ chức, hoạt động của hội và quản lý nhà nước về hội”. Đây là điểm mới – về dung lượng so với Dự thảo 16/9/2016 (44 điều 7 Chương) là có rút ngắn đi 11 điều – nhưng nhìn tổng thể 33 điều 8 Chương ở Dự thảo này vẫn là hơi dài – có nhiều nội dung nên lược bớt cho sáng, rõ hơn.

§ Vận dụng phương pháp so sánh Dự thảo này với những khiếm khuyết nêu ở trên có thể thấy:

Nhiều điều, khoản của Dự thảo chưa vượt qua được những “lỗi” vốn có của Dự thảo trước đây nhưng được diễn đạt với một hình thức mới. Thí dụ:

Điều 4 nêu định nghĩa về hội chưa chuẩn xác: Chúng ta không mất thời gian vào bàn luận thuật ngữ thuần túy nhưng với sự vật hiện tượng phức tạp này, điều cốt lõi là phải nói lên được cấu trúc và chức năng hội là gì. Nhiều Dự thảo cũ chỉ mô tả hình thức và định tính của hội trong cộng đồng. Trong trường hợp này cũng chưa nói lên được chức năng quan trọng nhất của Hội là Chức năng Đại diện. Thực ra ngoài chức năng Đại diện thì chức năng Tư vấn, Phản biện và giám sát xã hội lại là điều cần đựợc đề cao trong luật này. Chức năng này được Luật pháp khẳng dịnh thì mới có ý nghĩa giá trị pháp lý về vị thế của Hội. Nêu như vây điều 4 chưa rõ chưa đầy đủ, cần viết lại.

Điều 8 khoản 5: “Hội không liên kết, gia nhập các hội nước ngoài, không nhận tài trợ nước ngoài; trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định.” Nội dung này rập khuôn 100% Dự thảo cũ – Đại biểu Quốc hội và nhiều hội thảo đã góp ý nên cần sửa, bỏ.

Nhiều điều khác cũng cần xem lại: Điều 11 – Quy định 60 ngày xét duyệt – không phải là tinh thần “đột phá”, không cập nhật với thời hội nhập – thành lập các tổ chức khoa học - công nghệ chỉ trong vòng 15 ngày, luật thành lập doanh nghiệp chỉ cần 3 ngày,

Điều 23. Nghĩa vụ của hội. Khoản 7: “Ban hành quy tắc đạo đức nghề nghiệp và các quy định khác của hội phù hợp với quy định của pháp luật và điều lệ hội.” nội dung này rất mơ hồ và không khả thi – bởi vì chúng ta có hàng ngàn, hàng vạn Hội (hơn 50.000 tổ chức) chả lẽ lại có hàng vạn quy tắc đạo đức…? Thực ra khoản1 điều 23 đã viết: “tôn trọng luât pháp và điều lệ của hội” là đầy đủ – là chuẩn mực ngôn từ của văn bản pháp quy.

Kết luận và kiến nghị:

§ Dự thảo Luật về Hội” tuy đã tham khảo ý kiến ban ngành, có chỉnh sửa khá nhiều Nhưng vẫn mang nhiều dáng dấp của văn bản dự thảo trước đây ở tầm dưới luật. Dự này tiếp tục sự vòng vo, bất cập so với thực tiễn cần sửa nhiều.

§ Tư duy ban hành “Luật vì cuộc sống & phát triển bền vững” chưa sâu sắc – nói cách khác vẫn là tư duy cũ làm luật để “tăng cường quản lý” – là chủ yếu - trong khi đó mục tiêu yêu cầu lại phải là phát huy các quyền con người, giải phóng sự ràng buộc lại ít được chủ trọng.

§ Quy trình kỹ thuật biên soạn Luật, HP đáng lẽ cần chú ý mô hình Lý thuyết pháp lý quy phạm (LTPLQP) đề cao giá trị văn bản quy phạm pháp luật từng được đúc kết như là một tiến bộ lớn về phát triển của nhân loại… thì ngược lại chúng ta vẫn dậm chân tại chỗ

§ Quá trình biên soạn cần vận dụng sáng tạo các lý thuyết khoa học & các trào lưu tiến bộ khác thì mới thoát khỏi khủng hoảng triết lý phát triển (NQ 37/2014 về công tác lý luận đã đề cập nội dung này). Cần tham khảo mô hình lý thuyết pháp lý mô tả giải trình [2] – mô hình truyền thống của hệ thống pháp lý XHCN – các nước XHCN Đông Âu & Liên-xô đã rời bỏ.

§ Quá trình biên soạn cũng không thể quên những nội dung liên quan khác với luật lệ Quốc tế đã cam kết:

§ Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị 1966 mà Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982 quy định "quyền tự do lập hội" tại Điều 22.

§ Tuyên bố Thiên niên kỷ của LHQ tháng 9 năm 2000: “Tạo thêm cơ hội cho khu vực tư nhân, các tổ chức phi chính phủ và xã hội dân sự nói chung.” Chủ tịch Nước CHXHCN Việt Nam cùng 189 nguyên thủ quốc gia đã ghi nhận.

Hà Nội tháng 2 năm 2018

[1] C. Mác & Ang-ghen Toàn tập. NXB Chính trị quốc gia Hà Nội. 1995, tập 1, trang 315.

[2] Raymond Wacks, “Triết học luật pháp” – NXB Tri thức – 2011.