Lã Khánh Tùng, Nghiêm Hoa và Vũ Công Giao

LỊCH SỬ LẬP PHÁP

Trong tiến trình vận động cách mạng trước năm 1945, quyền lập hội, hội họp luôn được Đảng Cộng sản Việt Nam (Đảng Cộng sản Đông Dương) đề cao như một mục tiêu tranh đấu quan trọng. Ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của nhà nước dân chủ cộng hòa, “quyền tự do tổ chức và hội họp” đã được ghi nhận trang trọng, bên cạnh 4 quyền khác (Điều 10, Hiến pháp 1946). Các bản Hiến pháp tiếp theo (1959, 1980, 1992 và 2013) cũng đều ghi nhận, bảo vệ quyền lập hội. Căn cứ vào Hiến pháp 1946, Sắc lệnh số 102/SL/L004 ngày 20 tháng 5 năm 1957 ban hành Luật quy định quyền lập hội. Trong Hiến pháp 1956 (Điều 15) và Hiến pháp 1967 (Điều 13) của Miền Nam Việt Nam đều ghi nhận quyền tự do lập hội.

Ảnh: ở Việt Nam có nhiều câu lạc bộ, nhóm, hộ hoạt động thể thao tự nguyện (nguồn: internet)

Trong Sắc luật 038-TT/SLU ngày 22/12/1972, sửa đổi Dụ số 10 ngày 6/8/1950 quy định thể lệ lập hội (ban hành dưới chế độ Quốc gia Việt Nam của Bảo Đại), Điều thứ nhất đưa ra một định nghĩa về hội: "Hội là giao ước của nhiều người thỏa thuận góp kiến thức hay hoạt động liên tục để theo đuổi mục đích thuộc các lãnh vực tôn giáo, tế tự, từ thiện, văn hóa, giáo dục, xã hội, khoa học, mỹ thuật, giải trí, đồng nghiệp tương tế, ái hữu, thanh niên và thể dục, thể thao không có tính cách chính trị, thương mãi hoặc phân chia lợi tức. Hội do các nguyên tắc tổng quát của luật pháp chi phối, nhất là luật về khế ước và nghĩa vụ." Đây là một định nghĩa quan trọng, nó nhấn mạnh vai trò của tự do thỏa thuận của nhiều người, đồng thời, khẳng định vai trò chủ yếu của luật về hợp đồng (khế ước) và nghĩa vụ (luật dân sự) điều chỉnh các hội (chứ không phải luật hành chính). Định nghĩa này cũng xác định phạm vi điều chỉnh, loại trừ các nhóm có tính cách chính trị, thương mại hoặc phân chia lợi tức.

KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ HIỆN HÀNH LIÊN QUAN ĐẾN THÀNH LẬP HỘI

Ở mức cao nhất, tại Hiến pháp 2013, Điều 25 quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định.” Cách quy định này khiến cho các quyền được nêu tên, trong đó có quyền lập hội, có nguy cơ bị hạn chế, thu hẹp bởi các văn bản quy phạm pháp luật cấp thấp hơn (như luật, nghị định, thông tư).

Bộ luật Dân sự (2005) hiện hành có quy định về pháp nhân (Chương IV.Pháp nhân).Tuy nhiên, cách hiểu về pháp nhân lại rất hạn hẹp và khác biệt với các quốc gia khác. Cụ thể, theo đạo luật này, một tổ chức được công nhận là pháp nhân khi có đủ 4 điều kiện sau đây: 1) Được thành lập hợp pháp; 2) Có cơ cấu tổ chức chặt chẽ; 3) Có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản đó; 4) Nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập(Điều 84).

Bên cạnh đó, việc phân loại pháp nhân lại rất sơ sài. Cụ thể, các loại pháp nhân gồm: 1) Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân; 2) Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; 3) Tổ chức kinh tế; 4) Tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; 5) Quỹ xã hội, quỹ từ thiện; 6) Tổ chức khác có đủ các điều kiện quy định tại Điều 84 của Bộ luật Dân sự (Điều 100). Bộ luật Dân sự mới (đang được soạn thảo) có nhiều điểm mới liên quan đến pháp nhân phi lợi nhuận, tuy nhiên lại đi kèm nhiều quy định về thủ tục hành chính không nên có trong luật dân sự. Dự kiến Dự thảo Bộ luật Dân sự sẽ được Quốc hội cho ý kiến vào tháng 11 năm 2014 và thông qua vào tháng 6 năm 2015.

Đến nay, Sắc lệnh số 102/SL/L004 ngày 20 tháng 5 năm 1957 ban hành Luật quy định quyền lập hội tiếp tục có giá trị pháp lý và được cụ thể hóa bằng các Nghị định khác nhau. Luật năm 1957 không nêu ra định nghĩa về hội, mà chỉ xác định về mục đích và ý nghĩa của việc lập hội là "phải có mục đích chính đáng, phù hợp với lợi ích của nhân dân, có tác dụng đoàn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ nhân dân của nước ta" (Điều 1). Hiện nay, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP (thay thế cho Nghị định 88/2003) có vai trò nổi bật nhất trong việc thành lập và hoạt động của các hội.Nghị định số 45/2010/NĐ-CP có nội dung cơ bản giống như Dự thảo Luật về Hội mà Bộ Nội vụ đã đưa ra trong những năm trước đây.Nhìn chung, hệ thống luật pháp về quyền tự do hiệp hội mang nặng tính hành chính, coi trọng sự quản lý thuận tiện của nhà nước và coi nhẹ quyền tự do ý chí, tự do thỏa thuận, hợp đồng của người dân.

Trong thực tiễn hiện nay, do khuôn khổ pháp lý hạn hẹp, bảy (7) hình thức tổ chức xã hội dân sự (phi lợi nhuận) phổ biến nhất là:

• Hội

• Quỹ xã hội, quỹ từ thiện

• Cơ sở bảo trợ xã hội

• Tổ chức Khoa học và công nghệ

• Hội có tính chất đặc thù (28 hội)

• Các hội chính trị xã hội (thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam gồm: Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam).

• Tổ chức phi chính phủ quốc tế.

Hội, theo Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập hợp, đoàn kết hội viên, hoạt động thường xuyên, không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên, của cộng đồng; hỗ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, được tổ chức và hoạt động theo Nghị định này và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Tuy nhiên, Nghị định 45 loại trừ: a) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; b) Các tổ chức giáo hội.

Để cụ thể hóa Điều 33 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 68/2010/QĐ-TTg ngày 01/11/2010 về việc quy định hội có tính chất đặc thù. Quyết định này nêu lên cơ sở xác định hội có tính chất đặc thù đối với 3 loại hội (Điều 1): 1) hội là tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp; 2) hội là tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; 3) hội là tổ chức xã hội. Kèm theo Quyết định là danh sách 28 hội có tính chất đặc thù (gồm có Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật, Liên hiệp các tổ chức hữu nghị, Liên hiệp các hội văn học nghệ thuật, Phòng Thương mại và Công nghiệp, Hội Nhà văn, Hội Nhà báo, Hội Luật gia, Hội Chữ thập đỏ, Hội Sinh viên, Hội Người cao tuổi, Hội Khuyến học …).

Trong những năm vừa qua, nhiều nhóm, câu lạc bộ, mạng lưới, diễn đàn…đã được thành lập, quyền tự do hiệp hội được thực thi khá sôi động trong thực tiễn. Tuy nhiên, địa vị pháp lý của nhiều nhóm, hội thiếu rõ ràng hoặc gặp khó khăn khi thực thi các thủ tục theo luật định. Nhiều nhóm Hướng đạo đang dần khôi phục, thành lập mới, chủ yếu tại miền Trung và miền Nam. Tuy nhiên, việc sinh hoạt (hội trại, tổ chức qua đêm…) của các nhóm này, cũng như việc tái lập Hội Hướng đạo Việt Nam còn gặp khó khăn, dù đã có nhiều cá nhân và nhóm kiến nghị cho phép hội hoạt động trở lại. Đặc biệt, trong khoảng hơn 2 năm gần đây, một số hội công bố thành lập gồm Hội Phụ nữ nhân quyền (tháng 11/2013), Hội Cựu tù nhân lương tâm (tháng 2/2014), Văn đoàn độc lập (tháng 3/2014), Hội nhà báo độc lập (tháng 4/2014)…Những “hội” này không hoặc chưa thực hiện các thủ tục luật định về thành lập. Nói cách khác, những hội này thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng hoặc “chưa được nhà nước thừa nhận”. Trong khi việc thành lập các hội đoàn là xu hướng tất yếu của phát triển xã hội, khuôn khổ pháp luật tiếp tục duy trì cứng nhắc như cũ đang tạo ra nhiều vấn đề mâu thuẫn với nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và dân chủ.

Nhiều tổ chức quốc tế đã đưa ra các khuyến nghị cho Việt Nam về việc cải thiện khuôn khổ pháp lý và thực tiễn về quyền tự do hiệp hội. Chẳng hạn, Ủy ban Nhân quyền LHQđã quan tâm đến những trở ngại đối với việc đăng ký và hoạt động tự do của các tổ chức phi chính phủ bảo vệ quyền con người tại Việt Nam (đoạn 20, Kết luận giám sát ngày 26/7/2002, CCPR/CO/75/VNM).

KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ LIÊN QUAN ĐẾN CÁC HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI

Như đã phân tích (mục 3.2), quyền tự do hiệp hội không chỉ liên quan đến việc thành lập hội mà còn bao gồm cả quyền tự do hoạt động của các hội. Tại Việt Nam, các hoạt động chủ yếu của các hội như gây quỹ, triển khai các dự án, chương trình…chịu sự điều chỉnh của nhiều loại quy định hành chính tương đối khắt khe. Đặc biệt, trong khi giao lưu, quan hệ quốc tế ngày càng rộng mở, việc nhận tài trợ hoặc tổ chức các hội nghị, hội thảo có yếu tố nước ngoài hiện nay tiếp tục gặp những khó khăn đáng kể khi triển khai.

Liên quan đến việc gây quỹ, hiện nay có nhiều loại quy định khác nhau với các loại tổ chức. Văn bản quan trọng nhất điều chỉnh việc nhận tài trợ nước ngoài hiện là Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi Chính phủ nước ngoài được ban hành theo Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009, được hướng dẫn bởi Thông tư 07/2010/TT-BKH ngày 30/3/2010 của Bộ Kế hoạch và đầu tư. Tại nhiều địa phương, UBND tỉnh ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi Chính phủ nước ngoài trên địa bàn tỉnh.

Liên quan đến việc triển khai các hoạt động hội thảo, tập huấn chịu sự điều chỉnh của các quy định về hội họp, tổ chức hội nghị, hội thảo, có những quy định riêng nếu những hoạt động này có “yếu tố nước ngoài”. Cụ thể, lĩnh vực này hiện được điều chỉnh bởi Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg ngày 30/11/ 2010 của Thủ tướng về việc tổ chức, quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam. Quyết định này thay thế cho một quyết định ra đời 10 năm trước đó (Quyết định số 122/2001/QĐ-TTg ngày 21/08/2001), tuy nhiên, mức độ chặt chẽ không hề giảm, có lĩnh vực còn chặt chẽ hơn so với văn bản trước đó. Theo điểm b, Khoản 1, Điều 3 Quyết định số 122/2001/QĐ-TTg thì Thủ tướng có thẩm quyền cho phép tổ chức hội nghị, hội thảo quốc tế có nội dung liên quan đến các vấn đề chính trị, dân tộc, tôn giáo, an ninh, quốc phòng và phạm vi bí mật nhà nước. Kế thừa quy định này, điểm b, Khoản 1, Điều 3 Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg quy định “Hội nghị, hội thảo quốc tế có nội dung liên quan đến các vấn đề chính trị, an ninh, quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, nhân quyền, biên giới lãnh thổ hoặc thuộc phạm vi bí mật nhà nước”. Như vậy “nhân quyền” đã được bổ sung như một lĩnh vực phải được Thủ tướng phê duyệt khi tổ chức hội thảo.

CƠ CHẾ BẢO VỆ QUYỀN TỰ DO HIỆP HỘI

Để bảo vệ quyền tự do hiệp hội, hiện nay có các cơ chế khiếu nại, khiếu kiện theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, một số vụ việc đã cho thấy khiếu nại về quyền lập hội của người dân không được cơ quan hành chính giải quyết thấu đáo, kịp thời. Chưa thấy có một vụ việc nào liên quan đến tự do hiệp hội được tòa án các cấp thụ lý.

Nhìn chung, có thể khái quát một số hạn chế nổi bật của hệ thống chính sách và pháp luật về hội tại Việt Nam hiện nay như sau:

• Thứ nhất, hệ thống pháp luật liên quan đến việc thành lập hội vẫn nặng về quản lý hành chính và coi nhẹ tự do ý chí, tự do thỏa thuận thành lập các hội đoàn cùa người dân.

• Thứ hai, khuôn khổ pháp lý hiện hànhthiếu sự bình đẳng giữa các tổ chức, hội đoàn trong xã hội. Do đặc điểm chính trị và lịch sử, hệ thống các tổ chức thuộc Mặt trận Tổ quốc đã có địa vị và quyền lợi cao hơn so với các tổ chức, hội đoàn khác. Cạnh đó, quy định về 28 “hội đặc thù” lại là một sự thiếu bình đẳng, thiếu minh bạch nữa.

• Thứ ba, các nhóm, hội khi nhận tài trợ hoặc triển khai các hoạt động hiện vẫn gặp rất nhiều rào cản pháp lý và trong thực tế.

• Thứ tư, cơ chế bảo vệ quyền tự do hiệp hội hiện vẫn thiếu hụt, khi quyền này bị vi phạm, các cá nhân, nhóm không tìm được cơ chế, cơ quan để khiếu nại, khiếu kiện hoặc có khiếu nại nhưng việc giải quyết lại không thấu đáo.

Nguồn: Trích từ sách “Hội & Tự do Hiệp hội” NXB Hồng Đức 2015

(bản điện tử của dienngon.vn)