Ludwig von Mises

Phạm Nguyên Trường dịch

Chương 2

Quản lý theo lối quan liêu (2)

4. Mấu chốt của quản lý quan liêu

Người công dân bình thường so sánh hoạt động của các văn phòng với hoạt động của hệ thống lợi nhuận, vốn quen thuộc hơn cho anh ta. Lúc đó, anh ta sẽ phát hiện ra rằng quản lý quan liêu là cách làm lãng phí, không hiệu quả, chậm và rườm rà. Đơn giản là anh ta không thể hiểu làm sao mà những người duy lý lại để cho hệ thống có hại như thế tiếp tục tồn tại. Tại sao không áp dụng các phương pháp đáng tin cậy của doanh nghiệp tư nhân?

Tuy nhiên, phê phán như thế là vô nghĩa; là giải thích sai những tính chất đặc biệt của quản lý hành chính công; là không nhận thức được sự khác biệt cơ bản giữa chính quyền và doanh nghiệp tư nhân tìm kiếm lợi nhuận. Cái mà họ gọi là thiếu sót và sai lầm của các cơ quan quản lý hành chính lại chính là tính chất không thể thiếu được của nó. Văn phòng không phải là doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận; không thể sử dụng bất kỳ tính toán kinh tế nào; văn phòng phải giải quyết những vấn đề mà quản lý doanh nghiệp không biết. Không thể đặt vấn đề vể cải thiện quy trình quản lý bằng cách tái định hình theo mô hình kinh doanh tư nhân. Đánh giá hiệu quả của văn phòng chính phủ bằng cách so sánh với hoạt động của doanh nghiệp chịu tác động của của yếu tố thị trường là sai.

Tất nhiên, quản lý hành chính công của nước nào cũng thể hiện những thiếu sót rõ ràng, người quan sát nào cũng biết. Đôi khi người ta còn cảm thấy choáng váng vì quản lý quá yếu kém. Nhưng nếu tìm đến cội nguồn, có thể thấy rằng đấy không chỉ đơn giản là kết quả của thái độ lơ là đáng trách hoặc dốt nát. Đôi khi đấy là kết quả của những điều kiện chính trị và thiết chế đặc thù hoặc của nỗ lực tìm cách giải quyết vấn đề mà không có giải pháp nào thỏa đáng hơn. Xem xét kĩ lưỡng tất cả những khó khăn có thể thuyết phục người điều tra trung thực rằng, với tình trạng chung của các lực lượng chính trị hiện hành, chính anh ta cũng không tìm được biện giải quyết vấn đề một cách thuyết phục hơn.

Biện hộ cho công cuộc cải cách bộ máy quan liêu bằng cách bổ nhiệm các doanh nhân làm người lãnh đạo các phòng ban khác nhau là việc làm vô ích. Phẩm chất làm nên doanh nhân không có sẵn trong tính cách của doanh nhân; nó là do địa vị mà anh ta giữ trong khuôn khổ của xã hội thị trường. Một cựu doanh nhân được giao trách nhiệm đứng đầu văn phòng chính phủ thì không còn là doanh nhân mà là quan chức bàn giấy. Mục tiêu của anh ta không còn là lợi nhuận, mà là tuân thủ luật lệ và quy định. Người đứng đầu cơ quan có thể có quyền thay đổi một số quy tắc không quan trọng và một số vấn đề về thủ tục trong chính cơ quan này. Nhưng môi trường hoạt động của cơ quan lại được quyết định bởi các luật lệ và quy định nằm ngoài tầm với của anh ta.

Nhiều người có ảo tưởng rằng hiệu quả của văn phòng chính phủ có thể được cải thiện bằng cách bổ nhiệm các kỹ sư quản lý và áp dụng phương pháp quản lý khoa học của họ. Tuy nhiên, đấy là do hiểu sai mục đích của chính quyền dân sự.

Tương tự như bất kỳ kỹ thuật nào khác, kỹ thuật quản lý cũng được quy định bởi phương pháp tính toán sẵn có. Trong kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận có phương pháp như thế. Trong kinh doanh, báo cáo lãi lỗ là quan trọng nhất. Nhưng, vấn đề của quản lý quan liêu chính là không có phương pháp tính toán như thế.

Trong lĩnh vực doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận, mục tiêu của các hoạt động của người kỹ sư quản lý được xác định rõ ràng: Động cơ lợi nhuận trên hết. Nhiệm vụ của anh ta là giảm chi phí mà không làm giảm giá trị thị trường của sản phẩm hoặc giảm chi phí nhiều hơn so với giảm giá sản phẩm trên thị trường hoặc để tăng giá trị thị trường của sản phẩm cao hơn mức tăng chi phí. Nhưng trong lĩnh vực chính quyền, kết quả công việc không có giá trên một thị trường. Không được mua, cũng không được bán.

Xin xem xét ba ví dụ.

Cơ quan cảnh sát có nhiệm vụ bảo vệ nhà máy quốc phòng, không cho kẻ thù phá hoại. Họ giao cho ba mươi lính tuần tra thực hiện nhiệm vụ này. Người chịu trách nhiệm không cần phải có chuyên gia giỏi làm cố vấn để biết rằng anh ta có thể tiết kiệm tiền bằng cách giảm số lính gác xuống còn hai mươi người. Vấn đề là: Khoản tiết kiệm này có biện hộ được khi rủi ro gia tăng? Có những thứ nghiêm trọng bị đem ra đặt cược: Nền quốc phòng, tinh thần của lực lượng vũ trang và dân chúng, ảnh hưởng trong lĩnh vực đối ngoại, mạng sống của nhiều công nhân trung thực. Tất cả những thứ có giá trị này không thể được tính bằng tiền. Trách nhiệm hoàn toàn thuộc về quốc hội, cơ quan phân bổ các khoản chi tiêu cần thiết và nhánh hành pháp. Họ không thể trốn tránh trách nhiệm bằng cách để cho những cố vấn vô trách nhiệm quyết định.

Một trong những nhiệm vụ của cơ quan thuế vụ là quyết định cuối cùng số thuế cần thu. Nhiệm vụ của cơ quan này là giải thích và áp dụng luật. Đây không chỉ đơn thuần là công việc giấy tờ; nó là một hình thức chức năng của pháp luật. Bất kỳ người đóng thuế nào không đồng ý với lời giải thích của lãnh đạo phòng thuề cũng đều có thể khởi kiện ở tòa án Liên bang để lấy lại số tiền đã đóng.

Người kĩ sư tài ba với những công trình nghiên cứu về thao tác, tổ chức sản xuất sẽ làm gì trong trường hợp này? Trong văn phòng, đồng hồ bấm giờ của anh ta sẽ chẳng có giá trị. Rõ ràng là, trong những điều kiện giống nhau, nhân viên làm việc nhanh hơn có giá trị hơn là người khác làm việc chậm hơn. Nhưng vấn đề chính là chất lượng công việc. Chỉ những người có kinh nghiệm mới có thể đánh giá đúng những thành tựu của những trợ lí của mình. Không thể dùng thiết bị cơ khí để đo lường và đánh giá công việc có tính trí tuệ.

Cuối cùng, xin xem xét một ví dụ, trong đó không có những vấn đề của chính trị “cấp cao”, cũng không có vấn đề áp dụng đúng đắn luật pháp. Một văn phòng có trách nhiệm mua tất cả các vật tư cần thiết để làm công việc bàn giấy. Đây là một công việc tương đối đơn giản. Nhưng không có nghĩa là một công việc cơ khí. Nhân viên giỏi nhất không phải là người mua được nhiều nhất số hàng hóa nằm trong danh sách trong vòng một giờ. Hiệu quả nhất là mua các món thích hợp nhất với giá rẻ nhất.

Do đó, khi nói đến quản lý của chính phủ, khẳng định rằng đo thời gian, nghiên cứu chuyển động khi làm việc và các công cụ quản lý khoa học khác “cho thấy, với độ chính xác hợp lý, mỗi phương pháp sản xuất đang có, cần bao nhiêu thời gian và công sức” và do đó “có thể chỉ ra phương pháp và quy trình nào cần ít thời gian và công sức nhất”[1]. Tất cả những dữ liệu đó đều vô dụng vì không có liên quan gì tới chất lượng của công việc được thực hiện. Không thể dùng tốc độ hoàn thành để đánh giá công việc trí óc. Bạn không thể “đo” bác sĩ bằng thời gian anh ta khám bệnh. Bạn cũng không thể “đo” thẩm phán bằng thời gian anh ta cần để xét xử một vụ án.

Nếu doanh nhân sản xuất một món hàng xuất khẩu nào đó, anh ta rất muốn giảm bớt thời gian sản xuất những bộ phận khác nhau của món hàng này. Nhưng giấy tờ cần thiết để vận chuyển món hàng này ra nước ngoài không phải là thành phần của hàng hóa. Chính phủ cấp giấy phép không đóng góp gì vào việc sản xuất, tiếp thị và vận chuyển món hàng này. Văn phòng chính phủ không phải là phân xưởng sản xuất ra một trong những bộ phận để hoàn thiện sản phẩm. Cái mà chính phủ nhắm tới là làm cho xuất khẩu phụ thuộc vào việc cấp giấy phép là hạn chế xuất khẩu. Chính phủ muốn giảm tổng số hàng hóa xuất khẩu hoặc tổng số hàng hóa được xuất khẩu bởi những người mà họ không thích hoặc bán cho những người mà họ không thích. Cấp giấy phép không phải là mục đích mà là biện pháp để đạt mục đích. Từ quan điểm của chính phủ, thông báo không cho hoặc thậm chí không thèm để ý tới đơn xin xuất khẩu quan trọng hơn là cho phép. Do đó, sẽ không phù hợp nếu coi “tổng số giờ cho mỗi giấy phép” là tiêu chuẩn đánh giá thành tích của văn phòng. “Xử lý giấy phép… trên cơ sở dây chuyền” là không phù hợp[2].

Còn một số khác biệt nữa. Nếu trong quá trình sản xuất một chi tiết bị hỏng hoặc bị mất, thì chi phí cho sản xuất sẽ gia tăng thêm một ít. Nhưng nếu đơn xin xuất khẩu bị văn phòng làm mất thì công dân có thể bị thiệt hại nghiêm trọng. Luật pháp có thể ngăn chặn người bị thiệt hại, không cho kiện văn phòng để đòi bồi thường. Nhưng, dù thế nào thì chính phủ cũng phải có trách nhiệm chính trị và đạo đức trong việc xử lí những giấy tờ này.

Việc thực hiện công việc của chính phủ cũng khác với quy trình công nghiệp: Truy tố, xét xử và kết án một kẻ giết người khác với việc trồng ngô hoặc sản xuất giày. Hiệu quả của chính phủ và hiệu quả trong sản xuất là những sự kiện hoàn toàn khác nhau. Không thể cải thiện công tác quản lý nhà máy bằng cách dùng sở cảnh sát làm mô hình để theo, không thể làm cho văn phòng thuế vụ hiệu quả hơn bằng cách áp dụng các phương pháp của nhà máy sản xuất ô tô. Lenin sai khi đưa văn phòng chính phủ thành mô hình cho ngành công nghiệp[3]. Nhưng, những người muốn làm cho quản lý các văn phòng giống như quản lý các nhà máy cũng sai lầm không kém.

Cần cải cách nhiều lĩnh vực công tác quản lý của chính phủ. Đương nhiên là, phải thường xuyên điều chính tất cả các thiết chế do con người tạo cho phù hợp sự thay đổi của hoàn cảnh. Nhưng không có cuộc cải cách nào có thể biến văn phòng chính phủ thành doanh nghiệp tư nhân. Chính phủ không phải là doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận. Không thể kiểm tra công tác của chính phủ bằng báo cáo lỗ, lãi. Không thể dùng tiền để đánh giá thành tích của chính phủ. Đây là nền tảng để giải quyết các vấn đề của bộ máy quan liêu.

5. Quản lý nhân viên theo lối quan liêu

Quan chức văn phòng khác với người quản lý sản xuất chính là ở chỗ anh ta làm việc trong lĩnh vực không thể dùng tiền để đánh giá kết quả công sức đã bỏ ra. Nhà nước chi tiền để bảo dưỡng văn phòng, trả lương và trả công, và để mua tất cả các thiết bị và vật liệu cần thiết. Nhưng cái mà nhà nước nhận được sau khi đã bỏ ra chi phí – dịch vụ mà văn phòng thực hiện – lại không thể đánh giá được bằng tiền, dù “đầu ra” có thể quan trọng và có giá trị đến mức nào. Đánh giá hoàn phụ thuộc vào quyết định tùy hứng của chính phủ.

Đúng là đánh giá các món hàng hóa được bán và mua trên thị trường cũng phụ thuộc vào quyết định tùy hứng, nhưng đó là tùy hứng của người tiêu dùng. Nhưng, vì người tiêu dùng là một nhóm gồm rất nhiều người khác nhau, một tập hợp vô danh và vô định hình, những đánh giá mà họ đưa ra kết tinh thành hiện tượng phi cá nhân – giá cả thị trường – và do đó, không còn là tùy hứng nữa. Hơn nữa, họ có quan hệ với hàng hóa và dịch vụ, như chúng vốn là, chứ không liên quan tới người tạo ra chúng. Quan hệ giữa người bán và người mua cũng như quan hệ giữa người sử dụng lao động và nhân viên trong lĩnh vực kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận là vấn đề hoàn toàn mang tính thực tiễn và phi cá nhân. Đó là một thỏa thuận mà cả hai bên đều có lợi. Họ cùng đóng góp vào đời sống của nhau. Nhưng tổ chức quan liêu thì khác. Trong tổ chức quan liêu, quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới mang tính cá nhân. Ở đây cấp dưới phụ thuộc vào việc cấp trên đánh giá mình như thế nào, chứ không phải là cấp trên đánh gía công việc của mình như thế nào. Khi nhân viên văn phòng có thể hi vọng tìm được việc làm trong doanh nghiệp tư nhân, thì sự phụ thuộc này không thể nặng nề đến mức quyết định toàn bộ tính cách của nhân viên. Nhưng xu hướng quan liêu hóa toàn bộ xã hội như hiện nay sẽ làm thay đổi mọi thứ.

Cho đến những năm gần đây, nước Mĩ chưa thấy một loại người đặc biệt là quan chức bàn giấy. Ở Mĩ bao giờ cũng có các văn phòng và những cơ quan này, do nhu cầu mà hoạt động theo lối quan liêu. Nhưng, trước đây không có giai cấp đông đảo những người coi công việc trong các văn phòng chính phủ là sứ mệnh dành riêng cho mình. Người làm công việc của chính phủ và công việc tư nhân thường xuyên đổi chỗ cho nhau. Từ khi có luật về ngành dân chính, làm việc cho nhà nước trở thành nghề nghiệp thường trực. Việc bổ nhiệm quan chức được tiến hành trên cơ sở các kì thi và không còn phụ thuộc vào thái độ chính trị của ứng viên. Nhiều người làm việc suốt đời trong các cơ quan nhà nước. Nhưng họ đã giữ được độc lập vì họ luôn luôn có thể quay lại với công việc trong lĩnh vực tư nhân.

Châu Âu lục địa thì khác. Từ lâu, các quan chức bàn giấy ở đây đã tạo ra một nhóm liên kết với nhau. Chỉ một ít người xuất sắc mới có thể trở lại với đời sống trong lĩnh vực tư nhân mà thôi. Phần lớn bị cột chặt vào các văn phòng trong suốt cuộc đời. Họ có tính cách đặc biệt, đặc trưng cho những người đã vĩnh viễn ra khỏi thế giới kinh doanh, chuyên tâm vào việc tìm kiếm lợi nhuận. Phạm vi hiểu biết của họ là hệ thống cấp bậc; luật lệ và quy định. Số phận của họ phụ thuộc hoàn toàn vào sự ưu ái của cấp trên. Họ chạy theo thói đỏng đảnh của cấp trên ngay cả khi không làm nhiệm. Nghĩa là đời sống riêng tư của họ – và ngay cả hoạt động của vợ họ – cũng phải phù hợp với địa vị của họ và phù hợp với quy tắc ứng xử bất thành văn của quan chức nhà nước (Staatsbeamter tiếng Đức, hay fonctionnaire – tiếng Pháp). Người ta hi vọng rằng họ sẽ ngả theo quan điểm chính trị của các vị bộ trưởng đương chức đương quyền. Nói gì thì nói, quyền tự do ủng hộ đảng đối lập cũng bị hạn chế rất nhiều.

Sự xuất hiện một nhóm lớn những người phụ thuộc vào chính phủ trở thành mối đe dọa nghiêm trọng đối với việc bảo vệ các thiết chế hiến định. Đã có những nỗ lực nhằm bảo vệ các viên chức trước sự độc đoán của cấp trên của người đó. Nhưng kết quả giành được chỉ là kỉ luật ngày càng lỏng lẻo và ẩu tả trong việc thi hành nhiệm vụ ngày càng lan rộng.

Mĩ mới chân ướt chân ráo trong lĩnh vực quan liêu mà thôi. Trong lĩnh vực này, Mĩ có ít kinh nghiệm hơn hẳn các nước có truyền thống quan liêu kinh điển như Pháp, Đức, Áo và Nga. Ở Hoa Kì người ta vẫn có xu hướng đánh giá quá cao lợi ích của những quy định công việc của cơ quan dân chính. Những quy định này đòi hỏi rằng người muốn vào làm trong các cơ quan hành chính nhà nước phải có tuổi đời nào đó, phải là người tốt nghiệp một trường nào đó, và phải vượt qua được những kì thi nào đó. Muốn lên chức và lên lương thì phải làm bao nhiêu năm và phải thi thêm. Rõ ràng là, tất cả những đòi hỏi này chỉ liên quan tới những thứ bên ngoài mà thôi. Không cần phải chỉ ra rằng học hành, các kì thi và những năm làm ở vị trí thấp hơn không phải là điều kiện đủ để thăng chức. Cơ chế lựa chọn này đôi khi cản trở những người có năng lực nhất và không phải lúc nào cũng ngăn cản được việc bổ nhiệm một người hoàn toàn vô dụng. Nhưng tác động tệ hại nhất là mối quan tâm chính của nhân viên là tuân thủ tất các thủ tục khác, mà quên rằng công việc của họ là thực hiện nhiệm vụ được giao một cách hiệu quả nhất.

Trong hệ thống cơ quan dân chính được sắp xếp hợp lý, việc lên lương, lên chức phụ thuộc chủ yếu vào thâm niên. Những người đứng đầu văn phòng phần lớn đã lớn tuổi, họ biết rằng chỉ sau vài năm nữa họ sẽ nghỉ hưu. Sau khi đã dành phần lớn cuộc đời ở vị trí cấp dưới, họ không còn hăng hái và chủ động nữa. Họ tránh đổi mới và cải tiến. Họ coi mọi dự án cải cách là phá rối sự bình yên của mình. Chủ nghĩa bảo thủ cứng nhắc của họ vô hiệu hóa tất cả các nỗ lực của bộ trưởng trong việc điều chỉnh công tác trước những điều kiện đã thay đổi. Dưới mắt họ, bộ trưởng chỉ là một kẻ không chuyên nghiệp, còn chưa có kinh nghiệm. Ở tất cả các nước với một bộ máy quan liêu thâm căn có đế người ta thường nói: “Quan thì xa, bản nha thì gần”[4].

Sẽ là một sai lầm khi cho rằng sự yếu kém của chế độ quan liêu ở châu Âu là do các quan chức yếu kém về trí tuệ và thiếu đạo đức. Ở tất cả những nước này có rất nhiều những gia đình tốt, con cháu họ quyết định hoạt động trong bộ náy quan liêu vì họ thực sự có ý định phụng sự đất nước mình. Làm trong bộ máy quản lý nhà nước cũng là mơ ước của chàng trai nghèo thông minh, muốn có địa vị tốt hơn trong cuộc đời. Nhiều trí thức tài năng và cao thượng nhất làm việc trong lĩnh vực văn phòng. Uy tín và địa vị xã hội của các nhân viên chính phủ cao hơn bất kì tầng lớp dân cư nào khác, trừ các sĩ quan quân đội và thành viên những gia đình quý tộc lâu đời nhất và giàu có nhất.

Nhiều công chức đã xuất bản những tác phẩm tuyệt vời bàn về các vấn đề của luật hành chính và thống kê. Một số người là những nhà văn hay nhạc sĩ sáng giá. Một số người bước vào lĩnh vực chính trị và trở thành các nhà lãnh đạo đảng kiệt xuất. Tất nhiên, phần lớn các quan chức là những người tầm thường. Nhưng, không thể nghi ngờ gì rằng trong hàng ngũ viên chức của chính phủ có nhiều người có năng lực.

Thất bại của bộ máy quan liêu châu Âu chắc chắn không phải là do nhân sự bất tài. Đó là kết quả của sự yếu kém không thể nào tránh được của tất cả các bộ máy quản lý hành chính. Không có những tiêu chuẩn có thể khẳng định một cách vô điều kiện quan chức nào đó đã thành công hay thất bại trong việc thi hành nhiệm vụ là nguyên nhân gây ra những vấn đề không thể nào giải quyết được. Nó giết chết tham vọng, tiêu diệt sáng kiến và không khuyến khích làm nhiều hơn mức tối thiểu mà nhiệm vụ yêu cầu. Nó làm cho quan chức nhìn vào giấy tờ chứ không nhìn vào thành công hữu hình và thực sự.

[1] J. M. Juran, Bureaucracy, a

Challenge to Better Management (Chế độ quan liêu: thách thức đối với quản lí tốt hơn), New York, 1944, tr. 75.

[2] J. M. Juran, tác phẩm đã dẫn, tr. 34, 76.

[3] L. V. Mises muốn nói tới tác phẩm Nhà nước và Cách mạng (1917), trong đó, Lenin cho rằng Bưu điện của nhà nước là “hình mẫu của kinh tế xã hội chủ nghĩa” và “toàn bộ nền kinh tế quốc dân được tổ chức như ngành bưu điện… đấy là mục tiêu trước mắt của chúng ta”; Lenin toàn tập, tập 33, tr. 50; chú thích của bản tiếng Nga – ND.

[4] Dịch thoát ý câu: The cabinets come and go, but the bureaus remain.