Nếu người dân có quyền lựa chọn lãnh đạo, và nếu lãnh đạo phải chịu trách nhiệm với dân.

Võ Văn Quản, Luật Khoa 24/8/2021

Ông Nguyễn Thành Phong khi còn làm chủ tịch Ủy ban Nhân dân TP. HCM. Ảnh: Trung tâm Báo chí Thành phố Hồ Chí Minh.

Việc ông Nguyễn Thành Phong - đương kim Chủ tịch Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh được Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam điều động và phân công vai trò phó trưởng Ban Kinh tế Trung ương khiến nhiều tin đồn lẫn những câu bông đùa “Nên, Phong, Tỏa, Mãi” lại xuất hiện trên mạng xã hội. [1]

Bài viết này không nhằm góp thêm gió cho những ngọn lửa như vậy bùng lên. Thay vào đó, có những thảo luận thể chế quan trọng khác nên được đặt ra.

Ví dụ, liệu việc các cơ quan quyền lực trung ương nắm toàn quyền kiểm soát, quyết định và điều chuyển các chính trị gia đại diện địa phương như hiện nay có phải là… chuyện bình thường như chúng ta vẫn nghĩ?

Và nếu chúng ta thật sự xem các chính trị gia địa phương là đại diện cho nền dân chủ và quần chúng cơ sở, thẩm quyền tuyệt đối của ban bệ trung ương đối với nhóm chính trị gia này có làm mất đi ý nghĩa cơ bản nhất của dân chủ cơ sở?

***

Một trong những lập luận thường thấy nhất ở Việt Nam (hoặc ít ra là trong vòng thảo luận và bạn bè của cá nhân người viết) cho rằng việc kiểm soát tuyệt đối của trung ương đối với địa phương là đúng đắn vì đó là truyền thống văn hóa thể chế của Việt Nam.

Các nhà nghiên cứu vẫn thường viện dẫn đến “Luật Hồi tỵ” hay công tác chống tham nhũng chung của nhà Nguyễn (theo mô hình tập quyền tuyệt đối về hoàng gia), từ đó khen ngợi và xem chúng như là những nền tảng kiểu mẫu rất đáng tham khảo cho công tác hoàn thiện thể chế của Việt Nam hiện nay. [2] [3]

Tuy nhiên, theo người viết, các nhà nghiên cứu quên mất rằng mô hình thể chế của nhà Nguyễn không cải thiện được hiệu suất và năng lực nhà nước cũng như thúc đẩy các vấn đề kinh tế xã hội khác. Ngay khi thực dân Pháp xâm lược năm 1858, năng lực thật sự của nhà Nguyễn đã bộc lộ rõ ràng.

Thêm vào đó, cũng cần nhớ rằng vì bị giới hạn trong ý thức hệ Nho giáo, khi khái niệm dân chủ và quyền công dân là thứ gì đó còn quá xa lạ, triều đình Nguyễn không có phương án nào khác là nỗ lực củng cố quyền lực trung ương và hạn chế khả năng phân vùng cát cứ.

Nói cách khác, họ cho rằng nếu mình không quản lý hay kiểm soát các quan chức địa phương thì không ai làm được điều đó. Nhưng mô hình cộng hòa hiện đại rõ ràng có nhiều phương án hiệu quả hơn thế.

Nếu những lãnh đạo thành phố thật sự do người dân lựa chọn

Tại Việt Nam, người ta biết rằng để trở thành chủ tịch Ủy ban Nhân dân TP. HCM, một người ít nhất phải có ghế ủy viên trong Trung ương đảng Cộng sản Việt Nam. Nếu người này đồng thời là bí thư Thành ủy, họ chắc chắn phải có một chân trong cơ quan chính trị quyền lực nhất Việt Nam: Bộ Chính trị.

Đồng thời, với quy định quản lý bộ máy nhà nước được ghi trong Luật Tổ chức Chính phủ, những người được mệnh danh là đại diện cho người dân địa phương phải mang trên cổ hai tròng: [4]

 

1. Một là tròng nhà nước, với khả năng bị điều động, đình chỉ công tác hay cách chức bất kỳ lúc nào bởi thủ tướng chính phủ (hiển nhiên cũng có những tiêu chuẩn đi kèm như không hoàn thành nhiệm vụ, chỉ tiêu đề ra hoặc vi phạm pháp luật).

2. Tròng thứ hai là tròng đảng, lợi hại hơn, với khả năng điều chuyển, thay đổi vai trò, vị trí của các lãnh đạo địa phương dù là bên trong hay bên ngoài khu vực dân cư mà họ quản lý (chuyển sang tỉnh khác, chuyển sang vị trí khác cùng tỉnh, chuyển về trung ương, v.v.).

 

Chỉ ra hai điểm ở trên không phải nhằm chỉ trích rằng mô hình vận hành và quản lý nhân sự tại Việt Nam hiện nay là chưa hoàn thiện. Ngược lại, người viết công nhận rằng quy trình tổ chức, quản lý nhân sự khép kín của chính quyền và Đảng Cộng sản Việt Nam có thể đã đạt đến mức độ tinh vi mà khó tổ chức chính trị nội địa nào trong lịch sử Việt Nam có thể so sánh.

Vấn đề ở chỗ hai đặc trưng nói trên hủy hoại bất kỳ kết nối có ý nghĩa nào giữa người dân địa phương và các lãnh đạo địa phương, mà về mặt lý thuyết, phải do người dân lựa chọn và đại diện cho quyền lợi của người dân.

Trong vòng mười năm trở lại đây, số lượng chủ tịch, bí thư của TP. HCM được luân chuyển, bổ nhiệm, điều động, bị kỷ luật mất chức, v.v. phải được đếm bằng hai bàn tay.



Đinh La Thăng (trái) và Nguyễn Thiện Nhân, hai cựu bí thư của TP. HCM từng bị điều chuyển về trung ương. Ảnh: Vietnamnet, Kênh 14.

Các học giả nước ngoài gọi đây là “agency-model” hoặc “centralist-model”, ám chỉ việc chính quyền địa phương không có vai trò nào khác hơn là “văn phòng đại diện”, “đại lý” của chính quyền trung ương tại từng khu vực. [5]

Một cách công bằng, biểu hiện của mô hình này ở nước ngoài không phải là không có. [6]

Thị trưởng hoặc thành viên hội đồng ở các địa phương tại Ý hoàn toàn có thể bị đình chỉ hay giải thể.

Các hội đồng địa phương Länder của Đức hay Cantons của Thụy Sĩ cũng có thể bị chính quyền trung ương can thiệp và giải tán.

Và khả năng tương tự cũng hoàn toàn có thể diễn ra tại Pháp.

Để biện giải cho quyền lực này, người ta cho rằng yếu tố cục bộ và các tranh cãi liên quan của hệ thống chính trị địa phương có thể khiến nó rơi vào tình trạng tê liệt, mất kiểm soát. Do đó, sự can thiệp của một bên thứ ba là điều cần thiết.

Tuy nhiên, các quốc gia sử dụng những công cụ của mô hình “đại lý” vô cùng cẩn trọng trong vấn đề sử dụng chúng khi nào và như thế nào.

Ví dụ, để can thiệp vào các chức danh địa phương tại Ý, cần phải dùng đến văn bản của chế định có thẩm quyền cao nhất trong nhà nước là tổng thống (presidential decree). Hay ở Tây Ban Nha, văn bản can thiệp sẽ phải được Hội đồng Bộ trưởng (Council of Ministers) ban hành. Trong cả hai trường hợp, hai cơ quan này đều phải thông báo hay đạt được sự ủng hộ cơ bản từ phía cơ quan lập pháp.

Tại Việt Nam, như trường hợp của ông Nguyễn Thành Phong (và nhiều nhân vật khác), sự can thiệp vào vị trí của họ gần như nằm trong phạm vi quyền hạn tuyệt đối của Đảng Cộng sản Việt Nam, không cần hoàn cảnh pháp lý hay trình tự luật định nào cụ thể. Điều này đồng nghĩa với việc chúng ta chọn áp dụng mô hình “agency” ở mức độ cực đoan nhất, và cũng được xem là tính độc đoán chuyên quyền nhất (authoritarian).

Dù là một biện pháp kiểm soát chính quyền địa phương hiệu quả, cách tiếp cận tập quyền (centralist) gây ra những hệ quả rất rõ ràng đến thể chế lẫn tâm lý đám đông.

Trước tiên, người dân trở nên thờ ơ với nền tảng chính trị quan trọng nhất và ảnh hưởng nhiều nhất đến đời sống của họ.

Mượn lời của tác giả Matthew Gross trong bài viết “The Importance of Local Elections” trên Harvard Politics Review, dù không được người dân chú ý và xem trọng như các thảo luận chính trị cấp liên bang - quốc gia, chính quyền địa phương mới là cơ sở chính trị trực tiếp ảnh hưởng đến đời sống thực tế của người dân. [7]

Từ tiêu chuẩn sống đến các vấn đề thiết thực nhất như nước sinh hoạt, nước thải, an sinh xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản, v.v. người dân bị tách biệt khỏi chính trị địa phương quên rằng chính quyền cơ sở mới là người có khả năng giải quyết tốt nhất những yêu cầu thiết yếu của họ.

Mặt khác, khoảng cách quá lớn giữa người dân địa phương và các lãnh đạo địa phương (cùng các công cụ kiểm tra, giám sát hay thậm chí là trừng phạt cần thiết) đồng nghĩa với việc họ không tin tưởng và không chấp nhận đối thoại với bất kỳ cơ quan quyền lực địa phương nào.

Sự trì trệ này không phải là chưa từng thấy ở Việt Nam, mà cụ thể nhất là ở TP. HCM với vụ tranh chấp đất đai Thủ Thiêm. Trong đó, chính quyền địa phương biến thành kẻ gian ác, bên phản diện không thể đối thoại; và mọi thông tin từ phía người dân đều nhắm vào việc yêu cầu chính phủ và các ban bệ trung ương can thiệp để lấy lại công lý bằng mọi giá.



Người dân Thủ Thiêm trong một buổi tiếp xúc với chính quyền để làm việc về các sai phạm trong quy hoạch tại đây. Ảnh: Vietnamnet.

Mô hình này nghe có vẻ rất hay vào thời… Bao Công, hay thời mà các quan tuần phủ đi khắp nơi giải oan từng vụ một cho dân đen. Nhưng nó thể hiện sự bất lực trong quá trình hiện đại hóa mô hình quản lý trong một nền cộng hòa, nơi mà sự phân tán quyền lực và trách nhiệm (decentralisation) là cách tốt nhất để làm giảm tính quan liêu và tăng hiệu quả của bộ máy hành chính.

Sự cách biệt quá lớn này có lẽ là nguyên nhân khiến Bí thư Nguyễn Văn Nên, một gương mặt đến từ Tây Ninh, cũng do đảng điều động cách đây mấy tháng, phải chật vật tìm kiếm sự ủng hộ và thu hút quần chúng Sài Gòn trong thời khắc sinh tử đại dịch COVID-19 như hiện nay.

Nếu như ông Nên là một gương mặt quen thuộc đối với người dân thành phố, là người đối thoại, đại diện và bảo vệ quyền lợi của họ trong suốt chiều dài hoạt động chính trị của ông, hiệu quả của các chiến dịch kêu gọi chống dịch, tình nguyện, tiêm phòng vaccine, v.v. có thể đã tạo được hiệu ứng tích cực tốt hơn.

Nếu người dân có thể truy xét trách nhiệm lãnh đạo địa phương

Việc đưa ông Nguyễn Thành Phong về Ủy ban Kinh tế Trung ương có lẽ hơi quá sớm so với dự kiến, và ủy ban này cũng không phải là nơi ông được cơ cấu trước đó. Tuy nhiên, người viết không tin vào những lời đồn đoán cho rằng ông Phong bị rút về Ban Kinh tế Trung ương là bởi vì thất bại của ông trong việc ngăn chặn sự lan rộng của dịch bệnh tại TP. HCM.

Song ngay cả khi cho rằng ông Phong bị điều chuyển do thất bại về mặt quản lý, đây cũng không phải là vấn đề vi phạm pháp luật hay lỗi lạm quyền để cơ quan trung ương cần can thiệp. Thay vào đó, các cơ chế đánh giá và kiểm soát chính trị gia địa phương cần phải được cân nhắc.

Đây không phải là tri thức khoa học đột phá hay cái gì đó phức tạp.

Hầu hết các nghiên cứu đều chỉ ra, thay vì dựa dẫm vào mô hình áp đặt từ trên xuống (top-down) trong truy xét trách nhiệm và minh bạch, các biện pháp địa phương hóa trách nhiệm của chính quyền địa phương có tác dụng tích cực hơn hẳn, đặc biệt trong khả năng cung cấp các dịch vụ công. [8]

Như tác giả Muriu chỉ ra trong nghiên cứu của ông về tản quyền, một chính quyền chịu trách nhiệm với các cơ quan cấp cao nhiều hơn là với cử tri của họ sẽ có cách hành xử vô cùng khác biệt khi gặp phải các vấn đề tranh chấp và nhạy cảm. [9] Cụ thể, họ sẽ chú trọng đến việc bảo vệ hình ảnh đẹp đẽ, hoàn thiện, chạy đúng chỉ tiêu của chính quyền trung ương (và thậm chí đàn áp bất kỳ ai phản kháng để kìm nén dư luận) thay vì thừa nhận sai phạm với quần chúng và tìm cách hóa giải các khúc mắc.



Tình trạng người dân địa phương kéo lên trung ương khiếu kiện diễn ra phổ biến nhiều năm qua tại Việt Nam. Ảnh: BBC.

Một số đề xuất liên quan đến kỹ thuật cho phép công chúng tham gia vào quá trình kiểm soát và truy xét trách nhiệm của các lãnh đạo địa phương có thể bao gồm: xây dựng mô hình hay các công cụ khiếu nại điện tử thiết thực, tăng cường các chương trình hỗ trợ pháp lý cho việc khiếu nại, khởi kiện hành chính, hay ủng hộ sự phát triển của hệ thống báo chí cũng như tự do báo chí địa phương, v.v. [10]

Về mặt lý thuyết, chỉ cần làm được những vấn đề cơ bản trên một cách nghiêm túc và thực chất, tự động quần chúng sẽ tạo áp lực thay đổi về kỹ thuật và năng lực quản lý lên chính quyền địa phương mà không cần sự can thiệp rõ ràng nào từ phía chính quyền trung ương.

Người viết cũng cho rằng tạo nên một môi trường cởi mở ở địa phương như vậy sẽ tạo nên một làn sóng quan tâm đến chính trị và thực hành chính trị tại nơi mình đang sống. Tại Việt Nam, điều này có khi lại giúp Đảng Cộng sản tránh được những câu hỏi vĩ mô hơn như “vì sao Đảng Cộng sản lại là đảng lãnh đạo?” mà những cộng đồng bị lãng quên ở cơ sở buộc phải đặt ra.

***

Hiển nhiên, đó chỉ là những cái “nếu như” bé nhỏ để giải quyết vấn đề toàn cảnh chính trị Việt Nam hiện nay.

Sau các nỗ lực tản quyền cho chính quyền cơ sở từ thời ông Nguyễn Tấn Dũng, nhưng lại không đi kèm với tăng cường dân chủ và tăng cường đối thoại chính trị tại địa phương, tham nhũng và lạm quyền địa phương chỉ càng tăng cao. Điều này tạo điều kiện cho các phe phái tập quyền ở Việt Nam củng cố và đặt nặng vấn đề tập trung quyền lực cho “triều đình”.

Không chỉ vậy, cũng có ý kiến cho rằng Đảng Cộng sản không muốn tăng cường dân chủ cơ sở thực chất lẫn tản quyền cho chính quyền địa phương khi nó có thể tạo rủi ro “chệch hướng” tư tưởng của cả người dân lẫn nhóm cán bộ quá gần gũi với người dân.

Việc người dân một tỉnh, thành có lãnh đạo là các cá nhân vừa chân ướt chân ráo đến, không có tình cảm lẫn mối quan tâm nào chung với người dân địa phương, có lẽ sẽ còn là đặc trưng cơ bản lâu dài của nền chính trị cơ sở Việt Nam.

Chú thích:

1.  Báo Thanh Niên. (2021). Điều động Chủ tịch UBND TP.HCM Nguyễn Thành Phong làm Phó ban Kinh tế T.Ư. https://thanhnien.vn/thoi-su/dieu-dong-chu-tich-ubnd-tphcm-nguyen-thanh-phong-lam-pho-ban-kinh-te-tu-1433440.html

2.  http://lapphap.vn. (2020). Luật Hồi tỵ triều Nguyễn và những giá trị tham khảo trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. Lapphap.Vn. http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210635

3.  Ban Nội Chính Trung ương. (2012). Giải pháp phòng ngừa tham nhũng thời Nguyễn. https://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201205/giai-phap-phong-ngua-tham-nhung-thoi-nguyen-291114/

4.  Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Luật số 76/2015/QH13. LuatVietnam. https://luatvietnam.vn/co-cau-to-chuc/luat-to-chuc-chinh-phu-2015-96361-d1.html

5.  Sascha Mueller. (n.d). Local democracy and the agency-model of local governance. http://classic.austlii.edu.au/au/journals/JlALawTA/2017/9.pdf

6.  Council of Europe. (n.d). Supervision and auditing of local authorities’ action. https://rm.coe.int/1680748104

7.  Gross, M. (2020, November 24). The Importance of Local Elections. Harvard Political Review. https://harvardpolitics.com/the-importance-of-local-elections/

8.  Local government accountability mechanisms. (2019). U4 Anti-Corruption Resource Centre. https://www.u4.no/publications/local-government-accountability-mechanisms

9.  Muriu, Abraham Rugo (2013) : Decentralization, citizen participation and local public service delivery: A study on the nature and influence of citizen participation on decentralized service delivery in Kenya, Schriftenreihe für Public und Nonprofit Management, No. 17, Universitätsverlag Potsdam, Potsdam, http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:517-opus-65085

10.  Xem [8]